张茉楠：从体制成因看中国式政府债务风险

原标题：张茉楠：从体制成因看政府债风险

审计署启动改革开放以来的第二次全国性地方政府的债务审计还只是防控债务风险的第一步。未来势必推进以“全口径预算”为突破口的新一轮财政体制改革，建立规范透明的资金往来渠道，重新调整中央与地方的财权、事权分配，通过开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”。

继金融部门“去杠杆化”之后，政府部门“去杠杆化”的进程也开始加速。审计署日前宣布将从下月起组织全国审计机关审计政府性债务。这是去年底银监会下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》之后清查我国债务风险的又一重大举措。

近一段时期以来，中国政府债务问题一直是海内外舆论焦点中的焦点。中国政府的债务规模到底有多大也有诸多版本在坊间流传。尽管从财政赤字和债务比率上看，我国还远未达到国际警戒线标准，但政府债务增速已令财政和债务风险急增。更值得警惕的是，与欧美发达经济体不同，中国政府债务形成机制与中国式的财政分权体制有着更为密切的内在逻辑，可以说，是“不彻底的财政分权+预算软约束+地方政府恶性竞争+隐性债务担保”形成了中国式政府债务的风险模式。

政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度。回顾改革开放以来我国政府财政体制沿革历程，其核心问题始终是明确各级政府之间的支出责任和收入划分。30 多年间，我国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。特别是1994年的分税制改革，清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例, 影响深远。自那时以来，我国地方财政收入占比从78%稳步下降到了52.1%的水平，而地方财政支出从72%上升到了84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重，使得地方财政收支矛盾变得越来越尖锐起来，预算压力空前扩大。

纵向财政的失衡，会产生公共池资源和预算的软约束问题。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府便不能不尽可能地通过扩张预算外收入和体制外收入来增加可支配财力。特别是在“GDP增长锦标赛”与经济规模的过度竞争背景下，地方政府八仙过海，各显神通，纷纷寻找其他财源，于是，“土地财政”成了这些年来各地方财政的普遍模式。

此外，地方政府财政收入中还有一大部分来自于预算外收入。近年来，预算外资金占财政收入的比重在50%至65%之间。预算外资金的主要用途包括两个方面：一是为了弥补不匹配的支出和收入缺口;二是为地方政府基础设施筹措资金。鉴于地方政府对预算外资金的支配权很大，“软预算约束”问题日益严重。

2008年国际金融危机暴发后，为求得经济的持续增长，以地方政府为主导的新一轮投资扩张形成一股大潮，地方政府通过表外贷款、企业债券、银行间债务融资等形式“加大杠杆”，大量社会资金通过信托业流向地方政府融资平台。据中央国债登记结算公司统计，2012年全年银行间债券市场发行的城投类债券(不包括定向工具)累计达6368亿元，同比增长148%;占银行间市场当年发行总量的比例达11%，较上年同期上升7个百分点。这导致了包括政府、企业以及金融机构在内的所有部门负债率的急速上升，资产负债表随之明显恶化。截至去年底，36个地方政府的本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%，地方政府债务风险不断上升。

由于各地方政府对金融部门的干预和控制逐渐增强，金融财政化、财政货币化特征显著，结果是金融部门不良贷款率攀升和资金配置效率下降。统计数据显示，在人民币信贷中，房地产贷款大约占18%，占中长期贷款的比重在三分之一左右;在房地产贷款中，三分之二左右是住房贷款(主要是个人按揭贷款)，地产和房产开发贷款分别为8%左右和25%左右。

更为严重的是，在单纯追求经济增长的扭曲政绩观下，不少地方政府在重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的短期行为偏好和扭曲偏向的财政支出结构上越走越远，为争夺市场非合作博弈而形成的地方保护主义、市场分割和低水平的重复建设现象也因此愈演愈烈。大量增量资金投向投资驱动型领域，造成了普遍性的结构性过剩，也导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低，以及财政资源的错配。

笔者因此认为，审计署启动改革开放以来的第二次全国性地方政府的债务审计还只是防控债务风险的第一步。短期看，下一步中央政府很可能将允许合格地方政府在市场上公开发市政债，建立强化地方债务约束和透明化的债务融资体制。而从中期来看，未来中国势必推进以“全口径预算”为突破口的新一轮财政体制改革。所谓“全口径预算”，是指不仅将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是真正意义上的完整的政府预算。在“全口径预算”下，才可能在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，由此建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。

而从长期性和根本性制度设计而言，则还将继续推动财政分权的改革，重新调整中央与地方的财权、事权分配，逐渐转换以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，通过开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”。完成了这一步，才可能真正解决在中国式的财政分权体制( 纵向竞争) 和地方竞争体制( 横向竞争) 双重背景所导致的存量资产配置扭曲和效率低下的深层次矛盾，才可能从制度根源上化解地方的债务风险。

 (作者系国家信息中心预测部世界经济研究室副主任)