贾康：中国应推三级分税制

2013年8月1日之后，“营改增”将按“1+6”方案框架推向全国并将适时扩大行业覆盖面，必然倒逼整个财税体制的深化改革与央地财税关系重构。

十八大后的整体改革设计工作，有望按惯例于下半年召开的三中全会上形成指导性文件。把财税服务经济发展全局的深化改革任务，需要落实为路线图与时间表，尤其是央地财税关系的中长期优化重构思路，亟需予以廓清。

近年来，“地方隐性负债”、“土地财政”、“基层财政困难”等问题，使1994年推行的分税制饱受批评。其实，问题的根源绝非分税制的推行，而是因为省以下至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际沦为五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制，不能适应市场经济目标模式。

省以下分税制迟迟不能真正贯彻，是因为省以下还有市、县、乡镇，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五级，如何依二十个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。是故，1994年以来实际仅在中央和省之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下未能落实。往前看，出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

按照三级框架深化分税制改革、重构和优化央地财税关系，必须以合理界定各级政府职能即“事权(支出责任)”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以因素法为主的转移支付和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能到位，将使中国所有地区包括欠发达区域推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配，在国家长治久安的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇境况。

为推进以上体制框架，可以并应尽快做的事项有：由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并渐进优化与细致化;尽快推进已建设多年的“金财”、“金税”、“金关”、“金审”、“金农”、“金盾”等政府信息系统建设工程的联网和升级，切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台;积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系，配合今后的公共债务风险防控体系建设和公共财政建设。

结合短期可做应做之事与中长期追求目标，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案，这包括：为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾，需安排过渡方案，不排除在流转税领域区别对待开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合;资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时机，推行从价机制，并拉动新一轮税价财联动配套改革，理顺基础能源产品比价关系与价格形成机制;房产税应积极稳妥扩大试点范围，积累经验徐图进展;环境税改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作;个税应创造条件实行分类与综合相结合，加上按家庭瞻养因素调整扣除等等。地方的合理收费、使用者付费制度，也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化，纳入预算体系管理。

此外，需以信息系统和预测能力为支持，积极编制和发展完善中期滚动预算，在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应，以及过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用，加强财政支出全流程的绩效约束，结合配套改革和加强管理，压缩行政成本，追求预算资金综合绩效水平的提升。应大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付，提高一般转移支付比重，整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。在民生支出方面继续加大力度的同时，需要更加注重机制创新与合理激励形成财政可持续性。

地方政府需从全局视野认识理解前述势在必行的财税改革，积极与中央层面互动优化可行方案，在某些必要的领域，可先行先试开拓创新。

(作者为财政部财政科学研究所所长)

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