林伯强：应彻底废除能源项目审批制

最近发改委和国家能源局将能源项目审批权下放到地方政府，这表明长期以来进展缓慢的项目审批体制改革走出了重要一步，对能源企业投资和我国能源目标的实现具有积极意义。

事实上，国家三令五申要求落实下放行政审批权，实际上就是希望把调节棒交还给市场，让政府真正变成监管者。然而，由于地方政府的特殊利益关系和发展导向，下放审批权给地方政府，是否可以达到充分发挥市场配置资源的作用，是存在疑问的。笔者认为，审批权“收与放”的意义远非想象中那么大。未来能源项目改革的方向是彻底废除行政审批，而不是将审批权下放到地方政府。

具体而言，变行政审批制为审核准入制，与发达国家的公司项目制度相似。政府管理机构只要制定行业的准入标准，例如能耗标准、环境污染标准等，任何企业遵守相关标准，具有相关资质便可自由进入市场。同时，强化一系列配套性机制改革、对“环评”等监督约束机制，以及加强法治化建设。只有这样才能防范地方政府在“以邻为壑”竞争困境下，将能源审批权作为其竞争策略的工具，最终使改革偏离市场化初衷。

有人认为，一直以来，行政审批权一直都被当作政府调控经济和产业发展的“杀手锏”,用来遏制以钢铁、有色、水泥为代表的产能过剩行业盲目投资和扩张难题，因此若是取消能源项目的行政审批会进一步造成能源相关产业的产能过剩。表面看来这样的担心似乎有道理，但事实上，近十年来通过行政审批进行调控的结果收效甚微。上述产业产能过剩是人人都知道的事实。以钢铁行业为例，其产能在2003年为近3亿吨，2012年产能已经突破10亿吨，其中约60%项目未获得国家审批。电解铝行业中，我国未经审批的电解铝产能占总产能的85%.水泥行业，在国家三令五申用行政审批严控产能扩张后，2009年后产能仍然大幅提升8亿吨，截至2012年底，中国（除台湾地区）新型干法水泥生产线1637条，水泥产能达29亿吨，据说总产能利用率不足75%.

这表明行政审批不能抑制产能过剩。产能过剩出现的原因很多，比如地方政府的GDP导向，以及过度的地方保护甚至补贴而造成。繁琐的审批过程或许可以减缓产能过剩，但肯定没有办法解决产能过剩，因为过程中增加了许多交易成本。

笔者认为，简单的审核准入制是一种更优制度，在此基础上，通过提高准入的门槛，可以有效抑制产能过剩。与行政审批不同的是，在行政审批下，有渠道资源的企业往往具有优势。而在审核准入制下，具有更高的效率和竞争优势的企业将具有优势，符合市场的优胜劣汰原则，同时又可避免行政审批下滋生的寻租现象。另外，企业是自主决策的主体，依靠市场的机制来自动纠偏，才是治理产能过剩的根本。

进一步说，产能过剩也是经济快速发展阶段的一个基本特征。简单说，如果某个行业在一段时间保持两位数增长，企业相应扩张，一旦经济下滑，需求下降，产能就会大幅度过剩，这就是经济快速发展阶段大涨大落的问题。产能绝对量过剩与经济和产业规模相关，产能相对过剩与经济发展速度相关。只不过，我国地方政府和国有银行参与放大了产能过剩的可能性和规模。市场机制作用无法完全解决现阶段产能过剩，但可以缩小过剩现象。

当然，对于新能源产业而言，由于前期发展投入较大，还需要加大政策扶持与财政补贴，同时建立公正平等的市场准入制度，以此来保障新能源产业健康发展。