徐绍史：发改委的“两难”与“双保

徐绍史就任国家发改委主任一职，已近两月。

据《财经国家周刊》记者了解，这位昔日的国土资源部部长留给身边人的印象是做事低调、务实、严谨，重视政策平衡，且在统筹中央与地方的关系方面能力较强。其任职期间，一直在促进经济发展与保护国土资源的“双保”与“两难”之间辗转腾挪。

履新的徐绍史沿袭了在国土部时的低调风格，其公开活动与言论并不多见诸报端。但国家发改委主任这一位置，注定令其成为舆论关注的焦点。

发改委，顾名思义，“改革”应成为其主要职责之一。然而由于管辖领域广泛，其诸多司局被认为握有制定政策与项目审批的实权，并在过去多年的经济调控中不乏使用微观手段，因此，发改委动辄成为舆论“吐槽”对象，尤其在物价上涨之时，更会被推至风口浪尖。

此时此刻，徐绍史接手的发改委面临着调整自身职能、继续推动深水区改革、更进一步释放改革红利的历史使命。

3月16日履新当天，一句“责任很大、压力也很大”成为他送给媒体的“开场白”。

3月26日，发改委发布《国家发展改革委关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，成为其上任后第一项实际改革举措。业界认为，这一改革方案明显淡化了成品油定价机制中的政府干预。

更多改革还有待推动。《财经国家周刊》记者了解到，发改委当下的重要工作包括加快城镇化建设，做好征地及住房制度改革，并推进收入分配制度改革、行政管理体制改革等多项“硬骨头”，发改委预期将逐步下放微观经济的具体管理，转向宏观调控制造改革顶层设计。

这些举措能否在将来落于实处，更加考验徐绍史的改革魄力与平衡艺术。

起步资源价改

3月26日，国家发改委网站贴出通知，决定降低内地成品油价格，缩短成品油调价周期，取消调价幅度限制，调整挂靠油种。就此，新版油价机制出炉。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，成品油价格改革只是资源价格改革的序幕。下一步徐绍史会抓住物价水平较为稳定的契机，继续推进资源价格改革，食品油、天然气等都是资源价改探索的具体对象。

国家发改委能源研究所所长韩文科对《财经国家周刊》记者表示，考虑到居民对资源价格调整的承受力，资源价格改革需要循序渐进，逐步探索市场的接受程度在哪里。“在发改委推动的中国能源战略调整中，价格改革只是当下要最先推动的一个环节，其最终目标是改变中国高污染的生产和消费方式。”

在土地资源方面，徐绍史在国土领域长期就职的经历，有利于发改委更好地推动资源优化配置。国土资源部承担保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的责任。“在国土资源部打基础、摸家底方面做了两项重要的工作，一是搞了全国土地的第二次调查，二是搞了矿产资源的三项调查。”徐绍史在即将离任国土资源部长时做最后一次公开答记者问时这样总结。

迟福林指出，国土问题越来越成为宏观调控中的突出问题，综合考虑资源承载能力和环境容量对制定产业政策与区域发展规划意义重大。

发改委城市和小城镇改革发展中心一位负责人称，以徐绍史在国土资源部的经历，在城镇化执行中，有助于协调好和国土部的关系，或将对城镇化当中的土地利用带来影响，会更偏重于对存量土地的重新开发。

记者了解到，目前发改委下属部门已和国土部进行合作，探讨国土资源的再规划问题，并成立了专项课题组，对部分区域给予土地政策支持，从宏观上把握城镇化战略的土地供给。

转向顶层设计

中央机构编制委员会办公室相关人员指出，在中央政府推动的本轮中央机构职能改革中，发改委将放开部分微观的经济审批权，其主要职能转向宏观调控与改革顶层设计，更进一步发挥发改委推动“改革”的功能。

从这个意义上讲，发改委自身的职能调整与推动全国范围的深水区改革，相辅相成。

上述人士指出，发改委职能将在研判经济发展趋势、制定发展战略规划、设计改革方案与制度建设等方面聚焦。

4月19日下午，发改委召开委机关副处级以上干部、委直属、联系单位领导班子成员会议，指出结合即将开展的“大调研、大讨论、大转变”活动，把职能转变作为转变作风的突破口，进一步简政放权，优化程序，减少流程，提高效率。

虽然职能调整大方向较为明确，但具体如何推进，仍具不确定性。据《财经国家周刊》记者了解，发改委将如何转向并偏重于宏观政策的中长期规划、能源战略格局是否应由其布局、是否能真正起到改革推动作用、在改革过程中如何协调各职能部门关系等，都是关于发改委职能调整的现存争议，需在日后的改革进程中从长计议、逐步解决。

在迟福林看来，聚焦于当下，徐绍史需做好两件对于宏观经济稳定极为重要的事。一是科学、及时、有效地把握宏观经济政策方向，确保经济不会出现大的波动;二是处理好中长期经济发展中的刚性约束，以稳定经济秩序。

据《财经国家周刊》记者了解，发改委主要行政单位的宏观调控职能逐步凸显后，其下设事业单位将更加突出“智库”定位，为宏观调控与改革顶层设计提供智力支持。

发改委宏观经济研究院、国际发展合作中心的相关人士均向记者表示，其目前的工作加强了与各部委的合作互动，以及地方产业规划的设计。

放权与扩权

转向顶层设计的发改委要释放出市场本身的活力，需更进一步地放开审批事项，减少经济的微观干预，以放权破题职能转变。

2013年全国两会上，国务院总理李克强表示，目前国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。

对于发改委而言，其审批各地投资项目的标准之一是《产业结构调整指导目录》。目录是发改委于2005年制定的，其后在2011年、2013年做出调整。这个约五万字的目录十分庞大，将产业分为鼓励、限制和禁止三大类。北京大学国家发展学院副院长卢锋指出，发改委职能转变要想奏效、下放审批权，目前的重要着力点在于优化产业政策。

未来，发改委一方面要通过对产业政策的把握，强化宏观调控的职能;另一方面，则需要在放开审批权方面推出实质性举措。发改委需要在放权与扩权之间寻求平衡。

与就职国土部时，需在促进经济发展与保护国土资源二者间小心平衡相似，协调加强宏观调控与放宽微观审批之间的关系，将成为徐绍史面临的一大考验。

值得注意的是，本轮国务院机构改革和职能转变方案中，发改委又增加了人口规划、管理电力的双重权力：人口计生委的研究拟订人口发展战略及人口政策职责归属发改委;原电监会并入能源局，统归发改委管理。

方案公布后，业内对于发改委扩权的忧虑有所加重。但国家行政学院教授汪玉凯认为，这两项扩权与发改委被要求的放权并不矛盾。“人口规划属于国家战略层面，应由国家发改委统一规划、制定”，“同时电监会并入能源局，能源局只是发改委的挂靠机构，本身是独立的”。

而国家发改委能源研究所研究员高世宪告诉《财经国家周刊》记者，发改委一直掌握着核心的电价和能源定价权，如果要完善市场价格机制，必须要放开定价权和市场准入的权利。

下一步，如何平衡好发改委与能源局及其他部门的关系，对改革也将有重要意义。中编办人士指出，这次重组能源局，要处理好跟发改委的关系。能源局归属发改委管理，但其办事机构还设在国家能源局。下一步改革措施，发改委或能源局的相关部门可能均有涉及，须界定好各自具体职能的边界。