政府市场确立运行边界 推进养老保险改革

养老保障“三支柱”目标偏离为“独臂擎天”，全国政协委员、民盟中央副主席郑惠强提出政府市场确立运行边界推进养老保险制度改革

每年的全国两会，总是寄托着中国百姓的期待。在新一届政府即将组建的时刻，百姓最关心什么？吃得能安全些，看病能方便些便宜些，房价能稳定些，养老忧虑能减轻些，空气质量能改善些，社会分配差距能缩小些，防范腐败能更有效些，城镇化建设能协调些……本报今起推出“两会特别报道·我们的期待”，传递代表委员们的声音，发送读者关注的信息。——编者

“中国养老保障制度的脆弱性，不仅体现在职工养老保险现存的种种弊病和潜在的支付危机中，也体现在整个养老保障体系结构的不平衡上。”全国政协委员、民盟中央副主席郑惠强此次赴会带来了一份养老保障制度结构性改革建议。他认为，政府、市场只有确定运行边界，各自承担起养老责任，形成基本养老保险为基础，职业性养老保险、商业性养老保险协同发展的体系结构，才能解决现有养老保险制度面临的一系列问题。

20世纪90年代初，中国曾希望通过“老人老办法”、“新人新办法”、“中人选办法”的方式来推进养老保险制度改革，使原有的“国家保障”向“社会保障”演进：1991年6月，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》发布，确定社会养老保险费用由国家、企业、职工三方共同筹资，形成“基本养老金+企业补充养老金+个人商业养老保险”三支柱模式。此后，企业人员的养老被推向社会，机关事业单位人员的退休金仍由财政承担，“双轨制”自此开始。

但养老保险制度改革的目标渐渐出现了偏离，养老金仍然“独臂擎天”——由政府组织实施的基本养老金成为退休金的唯一来源。根据2010年底的数据，我国的养老支出中，社保支出占89.5%，约2万多亿元总资产，企业年金占到10.5%，个人商业养老保险的比例微乎其微。而在美国，政府强制性养老金计划以社会保障税形式收取，全国统筹，以社会安定金形式向所有退休人员支付。根据美国社会安全金管理局的统计数据，社安金约占退休人员收入的40%；其余部分由雇主养老金计划和个人养老金储蓄计划支持，前者由雇主和雇员协商确定待遇标准，由税收优惠支持，后者采取完全自愿原则。

完全由政府组织实施养老金，很容易衍生出养老金的公平之争。比如，目下日趋激烈的养老金双轨制——为什么事业单位和企业养老金标准不一样？郑惠强认为，解决当下的“不公平”之争要从改革养老金结构入手，首先必须要厘清政府和市场的运行边界，各自在最有效率的领域发挥作用——政府保基本，市场管弹性，“政府在养老保障制度中的主要责任应当是推动立法、财政支持、监督管理。在转型期，政府还应承担制度转轨的特殊成本。”

郑惠强认为，应该把“第二支柱”——企业年金尽快独立出来，“理想的状态是，企业、个人负担40%—50%，余下的由政府兜底。这是一个较长的过程，但要有时间表。”

“按照目前情况，让政府直接做减法很难。”目前，中国养老保险构成中，企业缴纳比例为个人工资总额的20%左右，个人缴纳比例为8%——这个比例相当高，雇用一个月薪3000元的工人，企业要缴纳养老金600元。而2013年1月，美国国税局要求企业雇主今年须扣除的员工社会保障税税率为6.2%——这为企业缴纳雇主养老金计划留出了空间。郑惠强认为，建立多层次养老保障体系，要与国情国力以及各方面的承受能力相适应，合理界定政府、雇主和个人在养老保障体系中的责任，发展多种形式的养老金计划，按照养老保险的不同类型确定资金来源和保障方式，充分调动雇主和个人参与的积极性。

他建议，在现阶段乃至未来一定时期，政府对养老保障制度建设需要给予更高程度的重视、更多的财力投入和更全面的制度建设，同时通过承担整个社会保险机构的运行和管理经费以及最终弥补基本养老保险基金缺口，分担职工的养老保险责任。雇主作为职业性养老保险的主体，必须通过激励性制度安排，引导其自主建立职业性养老保险，体现雇主对雇员“忠实服务的回报”。劳动者和其他社会成员应在积极争取社会福利权益的基础上，制定个人风险管理计划，根据自身情况购买商业性养老保险，作为社会养老保险的必要补充，体现对自己的负责。