养老保险制度改革的困惑 渐进式改革不可取

“过去20多年的改革实践告诉我们，仅仅采用细枝末节的制度修正已经无法为养老保险制度改革开辟道路。”上海财经大学公共经济与管理学院社会保障与社会政策系讲师张熠日前对新金融记者表示，针对养老保险制度改革的顶层设计势在必行。

尽管改革涉及面极广，但张熠并不认为这是推行渐进式改革的理由。“人口老龄化趋势已不容等待，而且我国还面临着经济增速减缓的风险，因此必须建立起足够的储备来应对。”他说。

记者注意到，早先曾有权威机构发布报告称，在2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，60岁及以上人口占比将年均增长16.55%，2040年60岁及以上人口占比将达28%左右。

除此之外，渐进式改革容易让国民产生不信任感，这也被张熠认为是养老保险制度改革“宜快不宜慢”的一个重要原因，因为日本曾出现养老保险拒缴危机。在当时，这也引发了日本有关养老保险制度改革的大讨论。

眼下，我国新一轮养老保险制度改革正在酝酿当中，而如何破题令人关注。

试点缓慢

去年年底，四川当地媒体曾报道称，该省部分地区已自行开展“事业单位养老保险”改革试点工作，但试点内容仅限于养老保险的费用统筹，并不涉及待遇计发办法的改革。

这样一种有限推进的思路也不难理解，毕竟四川省并未被纳入2008年事业单位工作人员养老保险制度改革试点省市。

“事业单位养老保险改革之前在其他省份有试点，但在四川这样经济不发达的地区试点难度更大。”四川省一地级市社会保险事业局人士对新金融记者表示，养老保险制度涉及面太广，且相关配套措施各地尚不完善，要有大动作，恐怕不大可能。

2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(下称：《试点方案》)，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。

尽管试点后有一些进展，但张熠认为和预期目标相去甚远，进展也十分缓慢。按照当时的《试点方案》，试点地区要实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由单位和个人共同负担，实施新的基本养老金的计发办法，建立基本养老金正常调整机制，建立职业年金制度，逐步实行省级统筹等。

事业单位养老制度改革遇阻，很多人担心改革后待遇降低。“改革没有补偿机制，让大家觉得不踏实。另外，事业单位和一般企业有很大差别，公务员不改也是进展缓慢的重要原因。”张熠说。

以职业年金为例，张熠认为目前关于职业年金如何做还存在争议。他强调，机关事业单位养老金不一定非要和企业拉平，但职业年金要提上去，“不同于企业年金，职业年金要考虑机关事业单位的工作特点、人事制度等”。

实际上，早先曾有专家建议，在事业单位养老金改革时，应该把公务员改革一并纳入进来，同时改革。在他们看来，越往后拖，改革成本会更高，难度也会更大。

改革取向

事业单位养老保险改革只是我国整体养老保险制度改革的其中一小部分。事实上，针对政府公务员、城镇企业职工、农村居民、农民工等不同群体，存在着各自不同的养老金制度。

“我国养老金制度严重"碎片化"。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所社会保障研究室副研究员王桥曾对记者介绍称，我国养老金制度经历了由企业“劳动保险”转向社会统筹与个人账户相结合的“社会保险”，再由“社会保险”转向覆盖城乡居民的“中央统筹国民基础养老金”与“个人账户养老金”相结合模式的发展过程，但公共部门仍然沿袭1958年的退休金政策。

事实上，按照2011年7月施行的《中华人民共和国社会保险法》来看，针对不同群体也是采取了不同的标准。比如，企业职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法则由国务院规定。

在张熠看来，由于一开始就缺乏统一规划，而之后部门和地区利益的形成导致再进行统一就十分困难。现实是，上述问题很早就已经存在，但至今仍然没有解决。

从我国养老保险制度改革来看，张熠认为，最根本的还是改革取向的问题，即是走依赖金融市场和基金积累的制度，还是走依赖财政和国家集中管理社保基金的制度。前者被学术界称为“系统性改革”，这意味彻底改变现收现付、集中管理的制度模式;而后者则是“参数式改革”，主张修改制度中的一些参数来维持体系的可持续运转，比如延迟退休年龄等。