个别地方政府举债发放养老金 明股暗债等行为时有发生

受国务院委托,昨天财政部副部长张少春向全国人大常委会作《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》。张少春表示,当前,一些地方政府仍然违规举债、变相举债,个别地区存在发生局部风险的可能性。全国人大常委会预算工委调研也发现,个别地方甚至通过举债来发放养老金。

置换债券每年省利息2000亿元

张少春说,今年财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元,实现了对当年到期债务的全覆盖;被置换的存量债务成本从平均10%降至3.5%左右,预计将为地方每年节省利息2000亿元。

张少春透露,据初步测算,地方政府债务余额中,90%以上是通过非政府债券方式举借,平均成本在10%左右,地方政府每年需支付较高的利息。

“通过发行地方政府债券逐步进行置换,是规范地方政府债务预算管理的重要举措,也有利于减轻地方利息负担。”张少春称。

张少春介绍,截至12月11日,各地已发行置换债券3.18万亿元,完成下达额度的99%,发行定价市场化水平逐步提高。

今年年底债务率预计约86%

为规范地方政府债务管理,2014年,第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》,国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》。2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议通过《关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》,在2014年末地方政府债务余额和2015年地方政府新增债务限额6000亿元的基础上,批准了2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。

据财政部门测算,到2015年末,地方政府债务余额限额16万亿元,债务率预计约为86%,低于100%的风险警戒线,债务风险总体可控。

目前,地方债务也存在一些问题。张少春表示,由于受经济增长放缓等因素影响,财政收入形势严峻,财政收支矛盾突出,一些地区债务规模较大,个别地区存在发生局部风险的可能性。

焦点1 “明股暗债”等行为时有发生

今年3月,全国人大常委会预算工委对规范地方政府债务管理工作情况进行了调研,发现各级地方政府在加强基础设施建设的同时,也形成了大量的地方政府债务。

预工委表示,存量债务规模较大,增长较快。2014年末,全国地方政府债务余额15.4万亿元,比2013年6月底净增4.5万亿元,增幅达到41%左右,而今年地方政府债务余额限额为16万亿元。

虽然地方规模债务较大,但现行工作考核评价制度仍过于强调GDP,地方仍较难抑制举债投资冲动。据张少春介绍,违规举债、变相举债仍有发生,监管难度较大。如一些地方政府为企业举债违规提供担保承诺等,“明股暗债”等变相举债行为时有发生,监管难度较大。

针对此,张少春表示,将加大对违法举债担保行为的惩处力度。对地方违法举借债务、违反规定替企业偿债以及在国务院批准的外债转贷以外为其他债务提供担保的,依据预算法和担保法有关规定追究地方政府主要负责人的责任,并向社会公开。

焦点2 部分地方连利息也无力偿还

预工委表示,由于近年来房地产市场走弱,土地出让收入大幅下滑,加强宏观调控和金融监管后,银行理财、信托产品等“影子银行”渠道也日益收紧,地方政府还债能力明显减弱。

除了受市场和政策影响,预工委在其调研报告中指出,一些体制机制性矛盾和问题还未解决,如中央与地方事权和支出责任相适应的财政体制尚未建立,转移支付制度不够科学等。在现行财政体制下,地方政府财力普遍不足,财政平衡主要依靠上级转移支付,越到基层困难越大。

此外,调研还发现,地方存量债务利率普遍较高,大多在7%以上,有些项目利息甚至高达20%以上,据估算各级地方每年利息支出就达近万亿元,有的地方甚至连债务利息也无力偿还,有的地方已经连续几年出现逾期债务。

张少春也表示,现阶段,地方面临“稳增长”和“防风险”的双重压力,在财力增长放缓、特别是土地出让收入持续下滑的形势下,地方偿债能力下降,一些地区债务规模较大,个别地区存在发生局部风险的可能性。

对此,张少春称,将督促和指导地方做好债务管理各项工作,防范财政金融风险。如督促地方政府统筹包括债券资金在内的财政预算资金,偿还政府存量债务,切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产。

焦点3 未有地方因违规举债被问责

据预工委介绍,相关的问责机制没有有效建立。虽然新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》都有原则性规定,但缺少具体可操作的落实机制。

至今,也没有一个地方或个人因为违规举债被问责。

与此相关的,我国地方政府债务的来源、用途和债务发生作用的机制与其他国家不完全相同,如何综合评价各地的债务风险并体现地方特点,缺乏明确指导意见。

此外,预工委指出,人大对地方政府债务的监督还不到位,审查监督机制还亟待健全。按照新预算法要求和国务院有关规定,存量债务置换后将分类纳入预算,这意味着从2016年开始,各级人大将面临大量债务资金纳入预算审查监督的局面,应抓紧研究完善对地方政府债务的审查监督机制。

■整改

地方债务纳入领导干部政绩考核

预工委在调研报告中指出,举债往往给本届政府带来政绩,而偿债责任大多留给下届政府或寄望于上级政府救助。这种举债权利与偿债责任相脱节的状况导致有些地方债务风险意识薄弱。

针对此,张少春表示,下一步,将政府债务纳入党政领导干部政绩考核范围。对地方违法举借债务、违反规定替企业偿债以及在国务院批准的外债转贷以外为其他债务提供担保的,依据预算法和担保法有关规定,追究地方政府主要负责人的责任,并向社会公开。

此外,预工委提出具体建议,应建立具体可操作的问责机制。一是,建立地方政府债务违规举借责任追究制度,明确执法主体和处理程序,责任追究到人。二是,建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制,破除“现任举债不还债”、“新官不理旧事”等乱象,将领导干部任期内地方政府债务指标纳入考核体系,离任要审计,终身要负责。此外,还建议国务院根据全国人大常委会批准的2014年地方政府存量债务情况,对债务规模较大、债务风险较高的地区开展专项调查,处理一批典型案件和个人。