部分高速公路或将长期收费

饱受争议的高速公路收费问题或将有新的说法。

今天上午，交通运输部公布《收费公路管理条例》（修订稿）（以下简称《修订稿》），并面向社会公开征求意见，为期1个月。

2004年11月1日，《收费公路管理条例》正式实施。高速公路该不该收费、收多少、怎么收等问题，11年间探讨声一直未断。

《修订稿》确立“收费“与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，明确政府收费公路实行规范的预算管理，除收费公路权益外，所有收费公路资产均不得转让和上市交易，同时提高收费公路设置门槛，并调整收费期限。

现有条例跟不上改革步伐

这并不是第一次对《收费公路管理条例》进行修改。2013年，交通部就组织起草过《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》。

在研读了这次《修订稿》后，国家发展和改革委员会综合运输研究所助理研究员毛科俊认为，2013年的修正稿只是围绕现有的《收费公路管理条例》进行修葺，但这次的《修订稿》是结合国家财税体制改革出台的升级版。

在今天上午召开的发布会上，交通部法制司副司长魏东解释说：“现行《收费公路管理条例》已无法适应全面深化改革特别是财税体制改革的新要求。”根据新修订的预算法和财税体制改革的新要求，今后政府发展公益性事业的举债渠道将统一调整为发行政府债券，并实行总量控制，不得再以其他方式举借政府债务。

这意味着，现行《收费公路管理条例》确立的收费公路主要制度所依据的政策发生了根本变化。现行《收费公路管理条例》规定，由地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者有偿集资建设收费公路，但现在，这种筹融资模式需要进行调整。

“举债和偿债主体将从交通运输主管部门变更为地方人民政府，举债的方式是发行政府专项债券，政府管理的收费公路的车辆通行费收入必须全部纳入政府预算管理。”魏东说。

在魏东看来，现行《收费公路管理条例》的有关制度也存在着无法适应高速公路网络化运营和长期养护管理的客观需要，吸引社会资本投资公路建设的功能逐步减弱，以及在收费公路信息公开以及对转让、运营的监督管理等规定不完善等问题。

“收税”与“收费”之间如何选择

按照《修订稿》，收费公路以高速公路为主体，其建设、养护、管理资金除一般公共预算投入外，通过政府举债、社会资本投资、征收车辆通行费等方式筹集，收费公路发展实行用路者付费。

魏东指出，《修订稿》确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式。今后，占公路总里程97%左右的普通公路是主体，体现基础性、均等化普遍服务，采取向车辆用户普遍征税的方式，实现全国范围的通达，由一般财政税收保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求。占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充，采取直接征收车辆通行费的方式，向公众提供可自由选择的高效率、高水平通行服务。

那么，高速公路为何不能像普通公路一样，以财政税收支持为主？

“我们国家公路发展的税收主要来源于车辆购置税和成品油消费税。车辆购置税主要用于公路建设，成品油消费税虽然用于非收费普通公路养护，但很大一部分分给了道路养护、运输管理、环境保护和新能源发展，甚至还要用作农民的农业机械柴油和渔民渔船柴油的补助。”国家行政学院教授王伟认为，在这种情况下，收费公路自身的养护管理、债务偿还、社会资本投资的回收等费用，就需要通过车辆通行费予以保证。

王伟提供的数据显示，2013年，我国公路建设支出13692亿元，但车辆购置税仅有2234亿元，一般税也只有1071亿元，整个公路建设税收的缺口高达10387亿元，只能通过银行贷款或吸引社会资本投资解决；此外，非收费的普通公路养护一年就需要2800亿，而成品油消费实际投入只有1443亿元，普通公路的养护税收缺口也高达1357亿元。

“世界上任何国家都没有真正意义的免费公路。虽然公路是公共产品，但资金来源不是税收就是收费，收税和收费之间是此消彼长的关系，费交得少了就要增加税。”王伟说，世界银行曾经有一个估算，如果中国公路养护不靠收费，全部由收税来解决，在2006年的时候就要征收30%燃油税，如果连建设和债务偿还都要靠税收解决，油价要上涨3倍以上。

在王伟看来，很多人以为美国收费公路少，但其实美国的专项税很高。2010年，美国的专项税高达2114亿美元，包括燃油税、重车税、轮胎税、牌照税，全部用于路网的维护和改善，而当年美国的公路支出是2043亿，税收是有富余的，所以收费公路少。“这些年美国的情况也发生了变化，随着路网老化，大量公路、桥梁需要维修、重修，专项税已经不够用了。”

“我们所面临的不是收费或免费的是非题，而是一个选择题，在收费和收税之间怎样选择，才更加合理、更加公正。”在王伟看来， “谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”的原则，不仅能够有效的化解高速公路的债务风险，为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件也能得到更好改善。

不规定“统借统还”高速公路收费期限

《修订稿》将“通过政府举债方式建设的公路”统一表述为政府收费公路，未来政府管理的收费公路建设、改扩建资金将统一采取发行地方政府专项债券方式筹集，用通行费偿还，纳入政府性基金预算管理。

据此，《修订稿》规定，政府收费公路中的高速公路实行“统借统还”（统一举债、统一收费、统一还款），不规定固定的收费期限，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准。

特许经营公路的经营期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，并通过收费标准动态调整、收益调节等方式控制合理回报。高速公路的经营期限不超过30年。但是投资规模大、回报周期长的高速公路，经批准可以超过30年。

《修订稿》还规定政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费。这意味着，高速公路到期后，政府还可以征收养护、管理等费用。

毛科俊指出，高速公路投资回报期较长，一次性投入比较大，对经济和社会的拉动支撑、引领作用都比较强，“统借统还”的方式很有必要。

毛科俊认为，我国高速公路网建设规划显示，到2030年总共建设13.6万公里，在这个“池子”里进行统借统还，并没有太大问题。但地方高速公路的建设规模是由地方政府来制定，可调整的空间比较大，如果没有一个期限，有的地方可能会出现不断扩张的现象。

“收费期限这个问题虽然应该再思考一下，但收取高速公路养护费用还是有一定道理的。”毛科俊认为，按照提出的“收费”与“收税”发展模式，以后更多的税收要用来支持普通公路的建设和养护，那么就意味着高速公路的养护不能全依靠财政支出。

在毛科俊看来，更应关注如何完善收费政策，提高政府公共服务的能力，强化对规划制定的约束。