政企责任不明 社会资本难入 特许经营立法迫在眉睫

继今年4月21日国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）之后，能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域首次被允许开展特许经营。但由于多重原因叠加，社会资本对参与特许经营领域项目的热情始终不高。昨日，国家发改委发布消息称，下半年将对已出台的《办法》落实情况进行检查评估，同时，还将尽快完成《基础设施和公用事业特许经营法》（以下简称《特许经营法》）的草案。

立法：重在规范合作与退出机制

据悉，国家发改委是研究起草《基础设施和公用事业特许经营法》牵头部门。但由于立法进程缓慢，多方存有分歧，国家发改委最终选择了一个过渡办法，根据立法草案框架先出台了《办法》。

段和段律师事务所合伙人陈若剑表示，仅靠一部《办法》不可能完全解决当前在特许经营领域存在的诸多问题。某市场人士对北京商报记者说道，过去垃圾焚烧、污水处理等已经向民间资本开放的领域，由于缺乏明确的管理制度规定，民间投资从立项到完成，需要履行大量涉及多个部门的行政审批程序，有的企业为了一个项目前后要盖160多个章。

“《办法》更像是‘权宜之计’，是在具体的《特许经营法》出台前用来规范特许经营行业的一份总纲性质的文件，况且《办法》很难与更高层次的法律进行衔接。”陈若剑认为。

陈若剑表示，想要规范特许经营领域，最重要的就是要有一部上位法，即《特许经营法》。他表示，《特许经营法》将会对特许经营领域的方方面面进行更加细致化的规定，如何完善合作机制并规范相应的退出机制将是《特许经营法》中的重点内容。“此外，一部明确的上位法也能够促使与特许经营领域相关的各个部门推出配套的规章制度。”陈若剑说道。

现状：社会资本望而却步

据了解，目前我国是世界上拥有特许经营体系最多的国家，整体上处于“散、小、差”的状态，主要集中在商业流通领域。

根据国家发改委秘书长李朴民的表述，我国开展基础设施和公用事业特许经营已有30多年。从最早的广东沙角B电厂，到人们所熟知的“鸟巢”、北京地铁4号线、14号线和16号线项目以及最近十余年来全国各地市政领域的污水、垃圾处理等项目，皆以特许经营的方式实施。

除了时间长、范围广之外，我国在个别领域开展的基础设施和公用事业特许经营已经相对成熟。有数据显示，在中国城市污水处理和公用水项目实施特许经营的比例已经分别达到了42%和20%。

尽管如此，社会资本对于涉及基础设施和公共事务的特许经营项目仍然保持着浓厚的观望态度。中国人民大学经济学院教授郑超愚分析认为，目前，不少基础设施和公共事业项目都呈现投资金额巨大、回报率低等特性，此外，与政府合作也容易导致社会资本担忧风险从而缺乏参与特许经营的主动性和积极性。

作用：为项目合同加保险

国家发改委法规司司长李亢明确，特许经营的核心是政府、社会双方协商约定、共担风险、长期合作、各展所长，共同提供优质的公用产品和服务。从这个意义上讲，政府诚信履约至关重要。“特许经营项目往往投资额大、周期长，涉及多方利益主体，同时与政府相关部门和一些中介机构都有关，所以需要政府长期稳定可预期的合作和支持机制。”

从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的项目进行保护。

陈若剑也表示，对社会资本来说，与政府合作的不确定性是参与特许经营的最大阻碍。“在许多领域中，政府既扮演‘裁判员’又扮演‘运动员’，这让很多社会资本担忧在参与特许经营过程中无法获得相应的地位和利益。”陈若剑说道。

在他看来，《特许经营法》的出台将给予社会资本一定的保障，同时还将制约政府在特许经营中的权力。他表示，《特许经营法》的根本就在于通过完善准入和退出机制，简化审批程序，从而调动起社会资本对于进入特许经营领域的热情，减轻企业负担。此外，还将通过法律手段规范政府的职能和权力，让政府在参与特许经营项目的过程中“言出必行”。

陈若剑表示，通过专项立法，可以改变目前对于基础设施和公共事业领域鼓励社会投资缺乏顶层设计和法律效力不足等问题，提供统一明确的准入标准，为社会资本的参与提供长期稳定的制度安排。