改革必须补课 财税改革当着力调整央地关系

原标题：观点：财税改革当着力调整央地关系

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“深化财税体制改革”一章中，特别指出：财政是国家治理的基础和重要支柱。如此强调财政的重要性，前所未有；同时也意味着，财税体制的改革，将是未来影响中国经济整体走向的关键之一。其成败，也关乎转变政府职能、理顺政府与市场关系能否真正实施到位。近期有关“欠缴土地增值税”的报道引起很大争议，除了说明各界对财税问题的关注，亦应该从这一宏观背景下进行理解。

肩负财税改革重任的官员是现年63岁的财政部部长楼继伟。实际上，早在上世纪90年代初期，作为国家经济体制改革委员会宏观调控体制司的司长，他就曾经参与1994年的税制改革设计。20年来，对于中国财政如何从计划经济时代带有浓重苏联色彩的体制，逐步向与市场经济相适应的公共财政过渡，楼继伟可谓深悉内情。自然，对于其中的问题，以及未来的改革方向也自有其独到的看法。

对于1994年的分税制改革，论争至今不息。支持者认为，这是中国向市场经济、向公共财政迈出的第一步；反对者认为，此次税改是财税集权的开端，在这之后利益集团的发展获得了空前有利的政治环境。

无论如何，必须承认的是，分税制改革至今，积弊日深。尤其是，财力过于向中央集中，事权或支出责任却集中在地方，造成今日地方债务、土地财政的困局。

楼继伟是当时主导分税制改革的国务院总理朱镕基的得力助手。上世纪80年代末，朱镕基出任上海市市长后不久，楼继伟就被从北京调往上海，出任市经济体制改革办公室副主任。朱镕基1998年3月出任国务院总理后不久，楼继伟又被从贵州副市长任上召回北京，出任财政部副部长，继续主持财税改革的工作。但从楼继伟2013年出任财政部部长之后的一系列发言可以看出，他对分税制改革以来的财政体制弊端认识十分清晰，曾数次提及“健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”。

当年的分税制改革，因客观条件约束，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。但十几年来，这一改革进展有限，政府间事权和支出责任划分基本沿袭了1993年以前中央与地方支出划分的格局。据统计，目前中央财政本级支出只占全国财政总支出的15%，地方实际支出占到85%。

基于此，楼继伟坦言，“与世界上的经济大国相比，中国中央政府直接支出比重明显偏低。”他指出，在政府间事权和支出责任的划分方面已积累了不少矛盾。中央应该管理的事务，放到地方去做，与外部性和激励相容原则不一致，地方往往没有积极性。一些应由地方管理的事项，中央却介入过多，影响地方自主权，受信息复杂性等因素影响未必能够做好，反而会让地方从这些领域退出。

可见，未来很长一段时间内，中国财政体制改革的重点之一，将是为过去20年一直搁置的“政府间事权和支出责任划分”补课。从某种程度而言，这将是一个向地方逐步“放权”的过程。

值得指出的是，近年来，不少人一直在呼吁“事权和财权相匹配”。事实上，这是一种带有过去计划色彩的老旧说法。中共十八大报告的提法是“财力”而非“财权”——“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。而十八届三中全会提出，“建立事权和支出责任相适应的制度”。这表明，改革将聚焦于“事”而非“财”，“事”的调整将是第一位的。三中全会之后的《决定》全文也提出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”。

但“财力”的调整依然会进入议事日程。《决定》称，将结合税制改革，考虑税种属性，“进一步理顺中央和地方收入划分”。具体的做法是，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性等特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些。

财税改革的推进无疑将十分艰难，又有各种看起来都十分急迫的任务，比如改进预算管理制度改革、完善税收制度等。但有一项任务至少是同等重要的，即：必须从划分事权和支出责任入手，着力调整中央和地方关系。这是过去改革有意回避的事项，如今必须补上这一课。