政企分开 建立一个高度独立的国企管理体系

原标题：怎样使国企不与市场经济相冲突

现行的国有企业体制与我们所要努力完善的市场经济体制之间的矛盾正在日益加剧。这主要表现在，由于被国企的管理和监督问题所羁绊，政府部门不能专注于公平执法。这既造成了垄断以及不同所有制之间的不公平待遇，也导致法治松弛，政府把其他该管的事情没有管好。十年前国企管理体制所取得的有限进步，最终不仅未能缓解政府“裁判员”与“球员”之间的角色冲突，反而加剧了这一矛盾。“国进民退”便是这种矛盾的一个反映。如今，庞大的国有企业体系面临着两种选择，一种是右翼人士所主张的私有化(包括“全民均分”)。不赞成这个主张的人们，则需要进一步思考如何将国企管理体制推向前进，使之既能创造良好的经济效益，又不与市场经济体制产生冲突。也就是说，需要为国企寻找一种合理的、稳定的和具有终极意义的管理体制。

首先需要认识到，目前的状态是不可持续的。由于国资委与其他行政部门同属国务院这一个“婆婆”管辖，政企也就不可能完全分开，而其相互之间的联系反而会日益密切。各个职能部门与地方政府不断插手国企的经营事务，既为其提供不正当的支持，又要求它们服务于政治目标。“限制高管待遇”的做法表面上看来是“顺应民心”之举，实则为不当的政府干预，它所反映出来的是国资委监管不力的现实。各种力量如今都要想方设法地往国有企业体系伸进一只脚，这已经成为公开的秘密。在种种压力之下，国资委系统已经变得衰弱不堪。各地的国资委大都人微言轻，这一点只要稍微留意即可发现。今年上半年，国资委宣布成立“保增长小组”，这表明它已经公开地服务于政治目标了。国资委成为临时安置有问题待审查官员的场所，这可以证明该机构已经衰落到何种地步。插手干预的人多，真正搞监管的人少，或者，想要搞监管的却有心无力，这就是如今的实际状况。国企的开支失控只是体制退化的一种结果。开支失控在许多年前就已经显露出迹象，由于体制改革的不作为，它才发展到今天令人触目惊心的地步。民众对于国企的种种劣行十分愤慨，实则是“冰冻三尺，非一日之寒”。

不要以为，国企的种种问题只是暂时的和局部的，目前的状态尚可维持。种种迹象表明，国企的问题正在积累和恶化之中。就拿负债率来说，在过去这些年中，由于各个大型国企都在借用国家信用拼命地扩张债务，国企系统的整体负债率已经显著地上升了，个别国企已经陷入财务危机。随着整体经济调整步伐的深入，国企系统有可能陷入大范围甚至整体性的危机之中，上世纪90年代那种困难局面重新出现的可能性并不能完全排除。

通过与私人企业相对比，我们就可以认识到，国企需要强有力的管理。国企不仅需要强有力的、积极行动的企业家，而且需要强有力的、积极行动的国资管理机构。这与行政体制改革和政治体制改革的目标是相反的。后两种改革都要求建立相对小型的、权力有限的、被动型的政府。这样的政府一旦建成，有可能比现在更加疏忽于国有企业的管理。这种政府是法治型的，而国企的管理却不可能简单地依靠种种法律和规则即可实现，它还要求企业家式的决心、才华、气魄和管理艺术。这一要求的存在拖了行政与政治体制改革的后腿，使之不能放手前行。这进一步凸显了国企改革的紧迫性。也就是说，欲使政治与行政体制改革阔步前进，前提是要对国企管理作出某种一劳永逸式的安排。这样一来，就可以做到两不耽误。如果这个结果能够实现，无疑是最为理想的。

那么，究竟应当怎么做呢?理论原则很简单，就是实行彻底的政企分开。关键在于如何来具体贯彻这一原则。张维迎、周小川、楼继伟等人都曾在八、九十年代发表过一系列的论文，主张(或者曾经考虑过)把经营性的国企系统从政府序列中剥离出来，作为一个高度独立的委员会，使之隶属于全国人大，由后者依法监管。而笔者的建议是，“国资委”不应是一个委员会，而应当是一个实行个人负责制的机构;同时，应当另行设立一个以监管该机构为唯一使命的特别的“人代会”(类似于企业的监事会)，以常任制的方式来行使监管权力。为此，需要制定一部专门的《国有资产监管法》。

无论国企系统在规模上多么庞大，它在法律地位上都只是相当于一家公司，因此，它必须遵守一个企业应当遵守的各项法律。只要法律明确规定国家必须平等对待各种所有制，则“裁判员”与“球员”之间的角色冲突问题即告解决。因为，诉讼实践可以保证这一原则得到贯彻。假如政府部门歧视一方而偏袒另一方，受害方可以向法院进行起诉。对于法院的判决，任何人都必须遵守和执行。

最后，笔者要强调的是，国有企业的存在在我国是得到广泛的支持的，而一切支持这一存在的人士都需要认识到，不积极完善国企管理体制，客观上就是在变相地支持私有化。现行的国企管理体制对于市场经济一般规则的建立所造成的妨害，已经再明显不过。一些人舍不得将国企私有化，于是总想千方百计地动用国家力量来不正当地支持国企，这只会使国企的声誉日益跌落。这种对国企的溺爱，实际上是对国企的伤害。假如继续维持现状，最终只会致使私有化的支持者日益增长。

建立一个高度独立的国企管理体系，还具有其他众多的好处。好处之一是国家财政现在可以明确地、更多地依赖国企系统所创造的财富，同时实行减税。我国可以藉此机会建成世界上税负较低的经济体系，从而吸引外资，加速发展。政府摆脱了国企这个包袱之后，方才可以运用财政工具，根据各种需要，灵活地调节国有经济占国民经济的比重。有了明确的游戏规则，国企系统的领导人也就可以运用自己的法定权力，在一定范围内主动地服务于经济社会，从而展现出国企的独特性格。这必将给人类探索美好社会制度的努力带来新的启迪。