朱旭峰：改革开放中的专家参与政治决策

专家参与的外锁模式

第三个案例，经济适用房改革。我称之为专家参与的外锁模式。

2003年经济适用房新制度推出之后，暴露出诸多问题，总结起来有五大方面。首先就是弃购。经济适用房有资格的限制，费尽周折申请到了资格，但最后放弃购房资格。其他的几个问题其实就是寻租问题。拿到经济适用房后出租给别人。能够出租给别人住房的家庭，说明本身就不符合购买经济适用房的资格。再有就是倒号作假事件频发。明明规划时是经济适用房，但是建成后变身别墅群。

这些问题时不时见诸报端，许多专家都呼吁改革。提出了两个方案，第一种就是取消现有的经济适用房制度，而代之以其它保障性住房制度。第二种就是加强这种制度，针对地方政府对经济适用房建设的抵触，建议政府加大中央财政投入经济适用房建设的力度。过去经济适用房是中央请客、地方买单的制度，经费都是地方筹措的，地方没有积极性。在2007年全国“两会”期间，民革中央提交的《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》提案，被全国政协会议提案组定为第1号提案，引起媒体非常大的关注，提案建议建设保障性住房的资金应列入国家预算，就是中央财政要加大投入。

2007年8月7日，国务院颁发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，实际两种专家的意见都没听。唯一的变化就是中央加大了廉租房建设的投入。住房保障司司长侯淅珉回应上述两种社会声音：中央政府考虑到希望“有条件地支持居民拥有住房”，同时又由于政府“财力难以承受”，因此没有采纳此两种意见。

2007年中央政府决定不投入，但是2008年来了一件大事，国际金融危机。当年10月份国务院召开常务会议，研究部署扩大内需保增长，经济适用房就变成了拉动内需的一项政策工具，国家就愿意投钱了。2008年11月5日，国务院召开常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施，提出计划到2010年总共投入4万亿元进行投资。其中“加快建设保障性安居工程”位列首位。约9000亿元将在未来3年内用于全国保障性住房建设。其中经济适用房投资约6000亿元。我将这项政策称为经济适用房新政。也就是说过去专家那么多的建议没有用，真正推动政策变化的是经济危机，经济适用房变成了拉动内需的政策工具，国家才愿意投入的。

专家参与的社会行动模式

最后是取消收容遣送制度的案例，这个过程中专家行动模式我定义为社会行动模式。1982年5月12日，国务院下发了《关于发布〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的通知》。该制度实施21年中暴露出非常严重的问题，如收容对象范围严重失控，许多进城务工人员无端被收容。恶性伤亡刑事事件不断发生。乱收费以及通过收容遣送非法牟利。

学者们早就发现了收容遣送制度的缺陷，一直运用自己的渠道向政府传递修改建议，但都不成功。2003年3月广州发生了外来务工大学生孙志刚被无端收容、被打死的恶性案件，媒体做了深入的报道，引起了社会强烈的反响。这给了专家前所未有的机会，他们采取了和以往完全不同的策略。法学家和经济学家两次联名向全国人大常委会上书，建议对收容遣送制度进行违宪审查。在此过程中，专家们隐去了专家的身份，以中华人民共和国公民的身份提建议书。这样他们就从一个旁观者，中立的理性建议者，变成了政策的利益相关者。他们以中国公民的名义联名向全国人大常委会递交建议书，国务院果断釜底抽薪，直接撤销收容遣送制度。

在这个事件中，专家参与策略是上书，通过社会行动吸引媒体的眼球，隐去了自己专家的身份。同样是利用媒体，葛延风是以专家的身份向媒体公布自己的研究成果。而收容遣送制度的废除中，专家走的是群众路线。

2009年的邓玉娇事件和2010年的钱云会事件，一些学者、律师、维权工作者和记者，先后组成了多个行动组织投身到一场社会运动之中。他们不去做研究提供政策建议，他们主动将自己专家的身份隐去，以合作的态度与当地政府理性接触。这些后援团与当地政府的直接影响其实并不大，但是因为他们的这些行为撬动了媒体，使得最高法院不得不回应，“越是媒体关注，办案法院越要保持理性”。最高法院的这一指示对地方政府的决策影响非常大。可以发现，这类行动参与者是不是专家身份并不重要，关键是为了吸引眼球，希望媒体报道之后引起中央关注。

总结一下这几个案例。新农合的专家策略是直接推动。城市医疗卫生体系是以专家的身份向媒体公布成果，政府最后需要专家做直接的政策咨询。经济适用房制度，专家并没有发挥作用，最后的改革实际是国际金融危机爆发之后，中央主动进行了改革。取消收容遣送制度等，专家很重要的就是隐去自己的身份，以公民的身份上书全国人大。可见，专家参与决策第一需要专业能力，第二需要选择恰当的策略，才能有所作用。