关于容积率与房屋征收补偿的认定
作者简介
王卫洲，中共党员，北京万典律师事务所主任、专职律师。自2009年执业以来，深耕土地征收、房屋拆迁、行政诉讼领域十七年。现为最高人民检察院民事行政案件咨询专家、中国法学会会员、北京市行政法研究会理事、北京市律师协会房地产专业委员会委员。亲办国务院裁决、最高人民法院再审、最高人民检察院抗诉成功案例13件，其代理的孔某诉泗水县人民政府房屋征收决定案等入选最高人民法院征地拆迁典型案例。出版《土地案件律师实战操引指南》等多部专著。2026年获评第十五届CFS全国财经峰会“行政诉讼卓越成就律师”。
容积率，是指单位用地面积上的建筑容量，即建筑物面积与用地面积的比率。例如，在100㎡土地上建设60㎡的房屋，其容积率＝建筑面积÷用地面积＝60÷100＝0.6。
对普通公民而言，容积率是一个反映房屋舒适程度的概念，容积率越低的建筑物，居住的舒适程度越高；对开发商而言，容积率则代表着土地利用率和商业价值，容积率越高，单位面积土地上可建设的楼盘越多，获取的商业价值就越高；此外，对政府而言，容积率关系到土地出让金的价格，容积率越高的土地，土地出让金越高，同时城市建设也需要合理的规划容积率。
在国有土地上房屋征收中，被征收人平时可能不太关注“容积率”这一问题，但“容积率”往往会直接关系到征收补偿金额，对被征收人有着直接的影响。
在法律上，判断房屋是否合法、是否应予补偿，原本是以是否具备产权证书及规划手续为依据的。但是，由于以往行政机关不够重视、群众法律意识淡薄等原因，很大一部分公民的房屋规划手续、产权证书不全，甚至没有任何审批手续，尤其是在旧城区、城中村、棚户区等片区，这一问题尤为突出，由此引发的社会矛盾也比较严重。
为维护群众合法权益，国务院于2003年出台《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，其中规定：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决。”
新拆迁法，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
可见，对于未经登记的建筑物，并非直接按照违章建筑处理，而是根据其是否符合规划等客观因素进行认定。法律保护被征收人的合理权益，但也存在部分人私搭乱建、房屋面积过大的情形，对此应当如何处理？总体而言，如果符合规划要求、符合其他法定条件，即使不具备相关手续，也应认定为合法建筑予以补偿；反之，则应认定为违法建筑。在实践中，不少地方便以容积率作为判断标准。
例如，某县实施旧城改造，需要征收A区全部房屋。县政府制定了《房屋征收补偿安置方案》，方案规定：房屋合法建筑面积的认定以产权证书为准；对于不具备产权证书的房屋，以合理容积率1.6为标准，容积率在1.6以下的建筑物认定为合法建筑予以补偿；对于容积率超过1.6的部分，认定为违章建筑不予补偿。在这种情况下，如果张先生在100㎡土地使用权上建设了200㎡房屋，则超出容积率1.6的部分为40㎡房屋，这部分不予补偿。这40㎡房屋是否应当补偿，极有可能引发张先生与政府征收部门之间的争议。
张先生的这40㎡房屋是否应当给予补偿？方案中的这一规定是否合理？其实，这一争议的焦点在于容积率标准应当如何确定。
由于其中涉及的专业知识具有一定的深度，长期以来这一问题一直困扰着被征收人，甚至一些地方的征收实施部门也不能作出合理解释，从而加剧了房屋征收中的社会矛盾。
笔者认为，容积率标准的确定，应当按照《城乡规划法》要求各地方制定的控制性详细规划为准，即超越控制性详细规划确定的容积率范围的房屋，应视为超越容积率控制指标。同时，《城乡规划法》规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”
以此为据：首先，控制性详细规划中具有明确的容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标，这为房屋合法性的认定提供了合理标准和法律依据；其次，被征收人可以依据《城乡规划法》，向城乡规划部门查询自己的建筑物是否符合规划控制要求，这增加了房屋征收补偿标准的透明度和公开性，有利于减少被征收人与征收部门之间的争议；其三，在《城乡规划法》出台之前，1990年出台的《城市规划法》、甚至更早的1984年出台的《城市规划条例》，均有相似规定，有利于对历史原因形成的未经登记建筑物进行界定。
2012年2月17日，住建部出台《建设用地容积率管理办法》，其中第五条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按照本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”该规定进一步明确了单位和个人遵守控制性详细规划确定的容积率指标的义务。
此外，容积率如何计算，也是征收部门以及被征收人容易疏忽的问题。很多地方计算容积率往往直接按照“建筑面积÷用地面积”进行，实际上这种方式并不一定准确。2005年，住建部批准了《建筑工程建筑面积计算规范》；目前，根据住建部的要求，各省市基本上都制定了《容积率指标计算规则》。根据上述规范和规则，建筑物的高度不同、层数不同，建筑面积的折算、容积率的计算均有不同方式。在实施征收补偿时，应当依据相关规范和规则进行计算，以保障征收补偿的公平、公正。
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