陈光回忆录|稳妥扎实推进混合所有制经济发展

（2015年2月在浦东干部学院省部班上的发言提纲，有删减）

混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。

我国的经济体制改革已经走过了36个年头。三十多年的改革风雨兼程，有经验也有教训，积累了实践和理论财富，为全面深化改革奠定了坚实的基础。新形势下的混合所有制经济发展，必须以党的十八大和十八届三中全会精神为指针，以三十年改革的经验教训为借鉴，积极稳妥，扎实推进。

一、 正确认识混合所有制经济发展面临的形势

改革开放以来，山东以建立社会主义市场经济体制为目标，以搞活国有企业为中心环节的经济体制改革取得了巨大成就。

国有企业改革不断深化，国有资产监管体系基本确立。从简政放权、承包经营到产权制度改革，从抓大放小、战略重组到公司制改革，国有企业战线缩短，重点突出，效益提高，功能逐步明确，地位更加巩固。从企业主管局撤销、行业协会瘦身到国资委建立，国企和国资监管组织体系逐步健全，监管机构权责逐步落实，管理增强，监管加强。

非公有制经济快速发展，越来越显现出“不可替代”的作用。铺天盖地，一大批中小民营企业应运而生；顶天立地，一批骨干民企迅速崛起；扩大就业，增加税收，搞活市场，稳定社会，功不可没；江山代有人才出，一批优秀民营企业家脱颖而出，成为市场经济大潮的“弄潮儿”，为全省经济持续健康发展奠定了坚实基础，使国家强盛、人民幸福、民族复兴充满了希望。

混合所有制经济在探索中前进，国有企业的功能定位发生了重大变化。一大批国有企业吸收非公有资本进入（包括职工入股），成为混合所有制企业；多种形式的混合所有制组织形式在“摸着石头过河”中不断产生，如烟台市内外结合的“张裕模式”、承接股权的“万华模式”、吸收股权的“冰轮模式”、转让存量的“泰和模式”等等；公有和民营资本合资合作，新建了一批功能性、公益服务性企业，如金融投资公司、城市基础设施建设管理公司等；国企国资大幅度退出了一般竞争性行业。

各项配套改革不断完善。企业公司制改革不断深化，一批企业公开上市，成为公众企业；企业内部机制改革多管齐下，没有一改了之；法人治理结构逐渐完善，经理人制度和经理人市场初步形成；政府职能转换力度加大，支持企业改革和市场发育的政策法规不断完善。

截至2013年底，山东省5331户地方国有企业中，已有2843户实现产权多元化，达到53.3%。其中实现产权多元化的省管企业达到75%。省市两级监管的国有企业资本证券化率达到30.2%，为全省混合所有制经济持续发展打下了良好基础。

但是，对照中共十八届三中全会精神要求，山东省混合所有制经济发展尚处在起步阶段，还存在较大差距。一是国企改革不到位，国有资本和国有经济的活力、控制力、影响力、带动力尚未充分发挥。国有资本和国有企业的功能定位仍然不够准确，没有充分体现“有所为有所不为”；一些大型国有企业存在政企不分、政资不分、企社不分问题，企业负担沉重；监管体制尚不适应市场激烈竞争需求，市场主体地位尚未真正确立，行政化问题较为突出，导致机制不活、效率不高。二是民营企业发展的环境不宽松，机制活力和投资动力得不到充分发挥。理论界反映，山东民营经济发展总体水平与经济大省地位不匹配；不少领域投资仍受到“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”的限制，影响到非公有制资本的进入融合；有的国有企业利用资源优势向一般竞争领域扩展，挤压了民营经济的发展空间。三是现代企业制度建立尚不到位，国企行政化、民企家族化现象严重。相当数量的国有企业公司治理机制仍停留在传统层面，“三会一层”的制衡促进作用发挥有限，一股独大问题依旧突出；不少民营企业惯用家族式管理，财务不透明、帐证不健全问题较为普遍，缺乏做强做大的有力支撑；多数企业资本运营意识不强、效率不高，导致产权流转不畅。四是促进混合所有制改革发展的具体政策不配套、不完善，在什么领域混合、采取何种方式混合、多少比例混合、如何保障混合等细则不明确，缺乏长效协同推进机制，某些法律法规滞后。五是思想认识不统一。不论国企还是民企的领导人，普遍存有顾虑，信心不足，积极性不高，受“合伙买卖不好干”、“非公即私”等传统观念束缚，不想混合、不愿混合、不敢混合的思想非常突出，国有企业怕承担国有资产流失的责任，民营企业怕失去企业主导权，对发展混合所有制经济存有顾虑。有些政府部门负责同志认识不足，重视不够，研究不深，紧迫感不强。六是行政体制改革需要不断深化，政府职能转换需加大力度。

三十年国企改革的首要经验是审时度势，统一思想，抓住机遇，勇于创新。党的十八届三中全会首次作出了“混合所有制经济是我国基本经济制度重要实现形式”的科学论断，符合世界经济发展一般规律，顺应我国经济转型升级实际需求，为深化经济体制改革、推动社会主义市场经济健康有序发展指明了方向。在全面深化改革，实现山东经济由大到强历史性转变的关键时期，必须加强宣传教育，引导广大干部群众充分认识大力发展混合所有制经济的重要意义。要从充分增强企业活力、大力培育市场主体需要上统一思想，切实明确发展混合所有制有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力；有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展；有利于把市场主体做强、搞活。要从引导转方式调结构、转变发展方式需要上统一思想，切实明确发展混合所有制可以通过国有资本的有进有退，优化全社会的投资结构，引领山东经济转变发展方式，腾龙换鸟、凤凰涅槃、浴火重生，实现持续健康发展，争取走到前面。要从不断深化改革、完善市场经济体制和中国特色社会主义制度需要上统一思想。切实明确发展混合所有制可以通过完善所有制结构，促进现代企业制度建立，促进市场体系和宏观调控体系完善，促进社会保障制度建设，促进政府职能转换，建立起完善的社会主义市场经济体制，促进全面深化改革总目标的实现。从而增强工作的积极性和主动性，扎实推进混合所有制经济发展。

二、认真把握发展混合所有制经济的重大原则

三十年国企改革的再一条重要经验是把握正确方向，坚持重大原则，鼓励探索创新，确保扎实稳妥，这同样是新形势下发展混合所有制经济必须高度重视的问题。

必须坚持基本经济制度，确保“两个毫不动摇”。发展混合所有制经济是社会主义基本经济制度的自我完善，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力；公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；国有资本投资项目允许非国有资本参股，进一步破除各种形式的行政垄断；鼓励非公有企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。

必须坚持市场主导、效率优先。遵循市场经济规律和企业发展规律，把资源配置最优化和经济效益最大化作为混合所有制改革的评判标准，完善现代企业制度，优化企业运行机制，混合后的企业一定要实现资本增量、市场增量、科技增量和效益的增量，实现一加一大于二的效果。全面建立政府权力清单制度，明确政府权力边界，公开权力运行流程，减少对微观经济活动的不当干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

必须坚持总体设计、分步实施。注重顶层设计，制定明确的路线图和时间表。坚持依法操作、按程序实施，严格履行内部决策、评估定价、公开挂牌、公平征集意向受让人、科学选择交易方式等法定程序，不走捷径，不留后遗症。

必须坚持协同推进、配套改革。充分运用好已有试点成果和成功经验，重视改革的关联性和耦合性，加强整体方案的科学谋划，加强推进措施的统筹协调，努力使产权改革和与其相关的各项改革配套推进。

必须坚持自觉自愿、公平公正。正确处理好政府与市场、政府与企业的关系，一切从实际出发，让市场决定企业股权结构和产权融合方式。坚持政府引导、市场运作、效率优先、可进可退，政府作为国有企业出资人，在科学制定国有资本进退方案的前提下，把与谁混合、如何混合的选择权完全交给企业，决不能包办代替，搞“拉郎配”，更不能强制民营企业参与。尊重企业市场主体地位，保证企业按照市场规则平等协商达成合作共识，按照股权份额完成企业的组织权力架构，实现优势互补、互利多赢。

必须坚持当前长远结合，实现可持续发展。引导企业按照经济结构调整和产业转型升级需求，立足当前，放眼长远，找准融合发展的契合点，努力向“微笑曲线”两端延伸，向附加值更高的领域拓展，通过混合实现产业链条的有效拉长和无缝衔接。瞄准行业长远发展的国际竞争需求，推动企业突破地域限制，全球布局产业链，在更广范围、更宽领域寻找最佳合作伙伴，以此挖掘发展潜力，壮大竞争实力。

三、把发展混合所有制经济的重大决策落实到企业

三中全会《决定》明确提出了通过“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”以及“实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”的混合所有制经济发展方式，这是《决定》所提出的“混合所有制经济”所特有的内涵，是一项重大改革，能否取得成功，关键是落实到企业。从山东情况看，当前需要抓好五项措施：

（一）对国有企业和国有资本的功能进一步合理定位，实施分类管理。突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实施差异化管理。可以考虑将国有企业分为三类：第一类是竞争类企业。以市场为导向，以企业效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业。第二类是功能类企业。就是以完成战略任务，或者政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益。第三类是公共服务类企业。以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。二、三类企业，按照市场规则，要提高资源配置效率和公共服务能力，涉及跨上述分类业务的企业，要因企制宜，实行分类分层管理，可动态调整。

（二）改革国有资本投资运营体制，加大国有企业参与混合所有制改革力度，优化国有经济布局。首先，对现有国有企业和国有资本配置情况全面调查摸底，做到家底清楚，状况清晰。其次，按照功能定位和分类管理的要求，重组整合，有进有退，吸收非公有资本参股，组建一批新的混合所有制企业。要优化国有资本配置，充分发挥其在转变发展方式中的引领作用，鼓励支持国有资本与非公有资本共同投资，大力发展战略性新兴产业特别是先进制造业，大力发展高端服务业特别是参与资本市场建设，鼓励支持国有资本、集体资本和非公有资本共同参与跨国经营，参与全球资源配置。对竞争类企业，国有资本可以全部或者部分退出，让非公有资本参股、控股或独资；对功能类企业尽量吸收非公有资本参股；对公共服务类企业，吸收非公有资本参股，国有资本尽量控股或保持控股。第三，组建若干国有资本运营公司。按照十八届三中全会的要求，可先期将部分资产规模大、组织化程度高的大型集团母公司直接改组为国有资本运营公司，也可按照产业关联、实力优先原则，吸收非国有资本参股，共同组建资本运营公司，将其二、三级子公司改造成为混合所有制企业。鼓励国有资本和非国有资本共同发起设立股权投资基金、产业投资基金，支持有条件的国有企业直接改组为国有资本投资公司，采取资本注入、股权分红的市场化运作模式，通过只管投资效益、不管具体经营、易于非国有企业接受的混合方式，进一步扩大全省国有资本的投资运营实力。

（三）破除非公有资本进入国有或公有企业的体制机制障碍，引导鼓励更多的非公有资本参与混合所有制经济发展。

认真研究解决如何让两种资本愿意混合。关键是混合以后要有话语权，要享受公平公正的待遇，国企、民企都要树立互相尊重、国民共进、合作共赢的理念，通过混合，国有资本能保值增值、放大功能，民间资本能得到实惠、有利可图，这样才能有兴趣、无顾虑，放心参与进来。

认真研究解决如何让两种资本能够混合。加快推动垄断领域的改革，破除隐性障碍，明确允许民营企业进入的路线图、时间表，制定进入的实施细则和办法；确保信息透明公开，把国有资本进退的路线图、时间表向社会公布，推出一批欢迎民资进入的实实在在的项目，拓宽民资发展的空间，切实让民资看得见、进得去、有预期。

认真研究国企和民企如何最有效混合。国有企业块头太大，可以通过拆分业务，分层次、分类型，通过分公司、子公司与民企合作，寻找结合点和切入点，这样才能门当户对，实现真正的融合，让混合所有制经济焕发出旺盛的活力。

认真研究解决如何让国企和民企享受同等待遇。取消所有制形式划分准入界限，实行平等的市场准入制度；放开生产要素及其价格控制，使各类市场要素平等享受、平等使用；加快市场法律法规建设，使各类市场主体平等得到法律保护；取消国企行政级别，使各类企业领导人同样通过市场选聘。

（四）鼓励混合所有制企业实行员工持股，形成资本所有者和劳动者的利益共同体。认真总结前些年不少地方发展股份合作制经济员工持股的经验做法，完善员工持股范围、持股比例、股权退出的体制机制，探索不同类型企业员工持股和期权激励合理进退、动态调整的运行机制。支持混合所有制企业经营管理者、核心技术人员和业务骨干通过技术入股、增量奖股、期权期股等途径，采取信托公司、基金管理公司等方式持股。鼓励国有资本不再控股或退出的混合所有制企业采取员工持股方式留住人才、安置人员，妥善处理好劳资关系。 允许多种形式参股，个人直接入股、持股会参股、注册公司参股，等等。实行同股同权同利，确保国有资本和民营资本都神圣不可侵犯。要充分发挥职工和股东依法参与管理的作用，可以考虑股东会和职工代表大会两会合一会。

（五）积极做好准备，用好中央企业混合所有制改革带来的重大机遇。高度重视并积极推进山东民营企业与中央企业的战略合作，加强联系沟通，准确把握中央企业改革意向和发展战略，选择一批产业特色突出、企业管理规范、创新优势明显的民营企业积极参与央企、央资的山东布局，加强与央企国资的战略合作。特别是在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业单位等国有资本相对集中的领域，争取组建一批大型混合所有制企业，参与中央企业混合所有制改革，争取办成一批实实在在的项目。例如针对山东地方炼油企业多、原料接续难的实际，积极推动东营、潍坊、滨州、菏泽等地大型地方炼油企业，积极与中石化、中石油、中海油联合重组，或自行整合为几家大型企业集团，争取原油进口权，巩固提升全省石油炼化产业综合实力。

四、搞好配套改革

混合所有制改革是以产权改革为中心的全面改革，不能单刀独进，不是一混就灵，更不能一混了之，需要全方位地搞好配套改革。这也是三十年国企改革取得成功的重要经验。

（一）规范法人治理结构，完善现代企业制度，深化企业内部经营机制改革。所有新成立的混合所有制企业都要实行规范的公司制改革，建立现代企业制度。深化企业内部人事、劳动、分配制度改革，企业领导人员收入与职工收入、企业效益、发展目标联动，在行业之间和企业内部形成更加合理的分配激励关系。配套推进市场化导向下的选人用人和管理机制，建立健全职业经理人市场。

（二）认真抓好资本市场培育和完善，健全规范高效的产权流转机制，提高企业资本化程度。多层次资本市场建设滞后，是制约山东混合所有制经济发展的重要问题。必须认真落实《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》和省政府《关于加快全省金融改革发展的若干意见》，积极探索金融市场规模和融资功能扩大的多种途径，引进机构投资者和专业化小型投资基金，进一步提高全国性金融市场参与能力，加快区域性金融市场发展速度，努力提高全省经济金融化水平；强化产权交易平台功能，尽快制定企业兼并重组扶持政策，积极设立股权投资引导基金、并购基金，大力推动具备一定规模、主业突出，具有行业竞争力的企业在主板上市；积极推动已进入成熟期、盈利能力强但规模较主板偏小的中小企业在中小板上市；重点推动中小企业、创业创新型企业在创业板上市、在“新三板”挂牌，借助资本市场实现交叉持股、混合发展、转型升级，适应股票发行注册制改革，大力培育金融中介服务组织，为扩大企业直接融资提供支持，为外向型企业货币组合管理和汇率管理提供服务，避免和减少因汇率波动、货币错配给企业带来损失；建立公开透明的资本流动平台，加快齐鲁股权交易中心、山东产权交易中心发展，推动更多企业进入交易中心挂牌、展示，让企业真正做到能进能出，充分盘活存量资本，开展股权质押融资，扩大私募债发行规模，解决中小企业创新资金不足问题。

（三）严格企业产权保护制度。在推进混合所有制经济过程中，严格把好资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关，做到规范运作、一视同仁，防止国有资产流失和其他所有制资本受损，坚决杜绝借深化改革、调整政策、修改规划为名，违法大拆大建，违规生拼硬凑,侵占各种所有制企业产权。加强知识产权保护，改变重有形资产保护、轻无形产权保护现状，积极推进知识产权资本化，进一步拓展知识产权出资入股、质押融资的范围。加强破产企业的资产监管，依法资产清算、拍卖和重组，完善企业市场退出机制。

（四）持续推进行政管理体制改革。深化行政审批制度改革，进一步清理、取消和调整审批事项，该放的权尽量放足放到底，该管的事必须管好管到位，切实转变职能、简政放权、提高效率。建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，全面推行负面清单管理模式，使各类市场主体在清单之外领域依法自由发展、平等公开竞争。加快完善民营企业权益保护机制，设立“投诉处理中心”，及时了解企业利益诉求，针对区域内一定时间产生的共性问题，切实加大部门联合执法和整改处理力度，保障各类市场主体平等获益。

五、科学谋划，稳步推进

三十年企业改革的一条重要经验是既需要“摸着石头过河”，也需要科学规划指导。推动混合所有制经济发展必须严格落实中央部署，从实际出发大胆探索，稳妥扎实推进。

加强顶层设计。各级政府要用中央精神统一思想、统领改革、统筹国有企业改革和民营经济发展的组织领导、规划设计、政策制定、宏观指导等各项工作，尽快研究制定全省混合所有制经济发展指导意见和深化国有企业改革方案，出台具体配套改革措施和操作规程，明确实施细则，省属企业要率先改革。及时研究解决混合所有制经济发展过程中遇到的重大问题，明确分工、加强协调、形成合力，为混合所有制经济健康有序发展提供保障。

勇于探索、鼓励创新。各地情况不同，企业千差万别，中央规定不可能很细很具体，有些方面还是要摸着石头过河。鼓励探索创新，坚持原则性和灵活性的统一，发扬敢想敢试、勇于进取的改革精神，制定因地制宜、稳步推进、一企一策的实施计划，不搞“大呼隆”，切忌“一刀切”，确保改革有序有度有效展开。增强问题意识，强化底线思维，引进专家咨询团队，提高混合所有制改革风险评估和管控能力。建立鼓励创新的容错机制，尊重地方和企业的首创精神，支持具备条件的地方和企业先行先试、探索经验、率先突破。

于法有据、谋后而动。有些具备条件的改革要尽快启动，有些要等中央统一部署后实施，有些要等法律法规政策修改完善后再动。要严格依法运作，按程序实施，不能走捷径。例如：严格资产评估界定，不能让国有资产流失，也不能让非公有资产受损失。改革方案必须经职代会通过，不能忽视步骤。

高度重视改革过程中的思想政治工作，让广大职工自觉地理解、支持、参与改革，成为改革主体。充分发挥企业党组织领导作用，充分尊重企业职工主人翁地位，切实保障职工的知情权、话语权和决策权，国有企业改革改制方案必须经职工代表大会审议通过，让广大职工理解改革、认识改革、参与改革、支持改革。要健全混合所有制企业基层党组织，进一步加强思想政治工作，探索企业党建工作的新思路、新途经，切实发挥好党组织团结职工、凝聚力量的领导核心作用，以政治优势引领和保障混合所有制改革顺利推进。