陈光回忆录|推进城乡一体化发展建议

（本文是2010年11月在中央党校中青一班学习時的调研报告节选）

党的十七届五中全会指出：“按照推进城乡经济社会一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加快改善农村生产生活条件。”搞好城乡统筹发展，是“十二五”期间我国改革发展的重要任务。按照学校开展社会调研的要求，我们于10月中旬赴山东莱芜进行专题调研，期间与山东省直有关部门进行了座谈，并到诸城、寿光、龙口、蓬莱、荣成等市参观考察，形成了这份调研报告。

莱芜和山东各地大力推进城乡统筹发展改革，方向正确，措施有力，效果明显，群众满意，从中可以得到许多启示，经验对面上有指导意义。也有许多改革需要深化和完善，有些问题需要从国家层面上尽快研究，给予支持。

第一，必须进一步统一思想认识，加大工作力度。城乡一体化理论最初源于恩格斯的《共产主义原理》，该书中明确提出了“城乡融合”的概念。英国城市学家埃比尼泽.霍华德在《明日的田园城市》一书中倡导“用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。二十世纪六十年代，美国著名的城市学家刘易斯极力主张建立城市中心，形成更大区域的统一体，重建城乡之间的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活的益处。这些论断在一定程度上提示了城乡融合、城乡平衡、城乡一体的社会发展方向。发达国家的经验表明，城乡关系变迁是任何一个国家和地区在进入工业化后一切社会变迁的主线，正如马克思在《资本论》中所说，“城乡关系一变，整个社会的面貌也将为之改变。”党的十六大深刻总结几十年来我们党在处理城乡关系问题上的实践经验，提出了统筹城乡发展的大思路、大举措。此后的历次中央全会直至刚刚结束的党的十七届五中全会都进一步做出了部署。落实科学发展观，加快转变经济发展方式，必须加快调整经济结构。无论是调整需求结构、供给结构、要素投入结构，还是调整国民收入分配结构、城乡结构、产业结构、区域经济结构和国土开发空间结构，都离不开统筹城乡区域发展。在即将到来的“十二五”期间，各级党委政府务必强化意识，把统筹城乡发展作为一项战略任务，加大工作力度，切实抓出成效。

第二，必须把加快经济发展放在首位。在山东调研一路走来，处处感受到强烈的创业激情，亲眼目睹了火热的发展场面。实践证明，没有强有力的经济支撑，城乡经济社会一体化就难以实现。为此，必须坚定不移地加快工业化、城镇化进程，做强工业基础，做大城市龙头，真正具备“以城带乡、以工促农”的实力；同时，千方百计激发农村内部活力，加快农村经济发展，着力提升农业区域化、规模化、产业化、标准化发展水平，增强镇村经济实力。要把促进农民增收放在重中之重的位置，努力增加农民的经营性、工资性、财产性、政策性收入，建立农民持续增收的长效机制，坚决遏制城乡居民收入差距不断扩大的态势。

第三，必须制定科学的一体化规划。城乡一体化是一个长期的系统工程，必须要有一个科学的、超前的、切实可行的规划来引领。通过规划，合理确定发展方向、规模和布局，统筹安排建设进度，协调处理各方面矛盾，促进经济效益、社会效益和生态环境效益协调发展，克服空间整体性差、产业雷同、基础设施重复建设等问题。要更新规划理念，统筹城乡区域发展强调的是充分发挥城市与乡村各自的优势和作用，城市和农村应有不同的定位，核心是共享城市生活品质。必须树立“全域规划”理念，打破过去将城市与农村分头规划的做法，真正把城市与农村、市民与农民、工业与农业作为一个整体统筹考虑，对人口、土地、产业、基础设施、公共服务、环境保护等进行统筹规划。彻底改变过去那种就城市论城市和以城市为中心，城乡分割的规划理念，把城乡居民点、生产力布局、基础设施、公共设施作为区域整体来进行统一规划，从城乡区域的全局来协调、解决统筹城乡区域发展问题。要确立正确的规划原则，科学性与超前性相结合，经得起历史检验；广泛性与针对性相结合，力求具有本地特色，具备可操作性；当前和长远结合，实现不间断持续发展。

第四，必须注重运用市场化手段推进一体化发展。城乡一体化是一项全新的事业，各地都在探索中，没有现成的模式可以照搬照抄，必须以改革创新的精神来破解难题、推进工作。城乡一体化的核心在于打破城乡二元体制，根本在于制度创新，要从体制机制入手，在更深层次、更大范围进行以市场为导向的改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用，实现劳动力、资金、技术、土地等要素在城乡之间的优化配置，搭建起城乡一体的体制机制框架，在此基础上不断提升发展水平。莱芜在统筹城乡一体化发展中，注重市场的推动力，注重村镇自身的发展力，用产业板块“取代”单纯的行政区划，通过发展“飞地经济”引导不适宜发展工业的山区乡镇到“飞地”安置项目，通过转包、租赁、入股等方式，加快土地流转步伐，让城乡间生产要素流动起来，委托保险公司运作养老保险基金的管理和养老金发放，既节约了成本，又提高了效率。实现了以城带乡、以乡促城，城乡和谐，这是一条很好的经验，这些做法值得推广。

第五，必须通过制度创新作出安排。“经济发展越快，城乡差距越大”的现状告诉我们，经济发展的成就不能使城乡差距继续扩大的问题得以解决。农民法定权利的不平等，是导致城乡差距继续扩大的根本原因。城乡差距继续扩大问题要得以解决，必须从维护并保障农民法定的平等权利着手，形成全面构建城乡经济社会发展一体化的制度体系。目前，统筹城乡发展综合改革的大政方针、发展战略已定，关键是政府管理职能的履行者认真贯彻以人为本的治国理念，将统筹城乡的要求落到实处。科学发展观作为一个重大发展战略，一种科学发展的观念和方法，应该具体化为一种体制机制，成为人们必须遵循的具有可操作性的程序和规范，在要素分配和工作安排的具体过程中，将科学发展观落到实处，将城乡统筹落到实处。这些规范和程序必须体现科学发展观以人为本的核心理念，以维护与保障农村居民法定的平等权利为核心。农村改革30多年，中央连发多个“一号文件”始终贯穿“一条红线”，即是在经济上保障农民的物质利益，政治上尊重农民的权利。《国家人权行动计划(2009-2010)年》中覆盖政治、经济、社会、文化等各个领域的21项基本权利是农民应该享有的平等权利。其中，目前农民最急需的是完整的土地产权、自由迁徙和平等就业、基层自治及平等分享国家发展成果等权利。从最高政府管理层面到地方各级党委政府，应在项目安排、资金分配、具体实施、检查监督各个环节，设定一个必须遵守落实21项基本权利的规范和程序，让这一套规范和程序决定统筹城乡发展综合改革的进程，产生阶段性结果。

第六，必须注重保障农民权益。要进一步稳定完善农村基本经济制度，健全严格规范的农村土地管理制度，完善农村支持保护制度，建立健全农村金融制度，建立促进城乡一体化制度，健全农村民主管理制度，等等，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。要让农民享有更加完整的财产权利，特别重视保护农民的土地，赋予农民更加充分而有保障的土地权益，使农村土地不仅成为农民的生产和生活资料，而且成为农民平等参与工业化城市化、发展现代农业的最可靠的资本和农民普遍拥有财产性收入的主要来源。要扩大融资机会，改善发展条件，拓展发展空间，促进城乡公共资源均衡配置，生产要素自由流动，让农民拥有更加平等的发展权利。要从健全农业投入保障制度、农业补贴制度、农产品价格保护制度、农业生态环境保护制度等入手，构建农民在农业领域更加公平地享有二次分配权利和制度，让农民拥有更加公平的分配权利。要尽快实现城乡按相同比例选举人大代表，健全村民自治制度，加强农村法治建设，培养农村公益互助性社会组织，完善村民一事一议筹劳筹资办法，让农民拥有更加广泛的民主权利。

第七，必须充分尊重群众意愿。推进城乡一体化，群众是推进主体，也是受益主体。所以，推进城乡一体化必须充分尊重群众意愿。无论是作决策、出政策，还是上项目、搞建设，都要广泛征求群众意见，凡是涉及农民切身利益的问题，都由农民自主决定，凡是大多数群众不支持的，坚决不能实施。比如在推进城镇化过程中，农民是进城还是在乡、是住楼房还是住平房，乃至住什么样式的房子等问题上，都应当尊重农民生产生活习惯和实际需求，让他们自主选择。必须坚持因地制宜、一切从实际出发。各地有各地的情况，各地有各地的基础条件，工作中不能搞一刀切，不能按照一个模式来推进，应坚持因地制宜、分类指导的原则，根据各地情况和实际需要，鼓励探索不同的发展路子；坚持尽力而为、量力而行的原则，充分考虑本地经济发展水平和群众实际承受能力，不能急躁冒进；坚持循序渐进、积极稳妥的原则，对一些涉及体制机制、关系群众切身利益的重大改革举措，都应当采取试点带动、典型引路等办法，稳步推进。城乡一体化是个长期的历史进程，是一个发展目标，也是一个发展阶段，不可能一蹴而就。工作中，不能急功近利，不能搞政绩工程、形象工程，应当铺下身子、扎实苦干、持之以恒地努力，真正让城乡经济社会保持持续健康发展，让老百姓生活水平和生活质量得到质的提高。

第八，必须支持基层的探索。农村改革的历史证明，许多改革的经验是由农民和最基层的同志创造出来的。当前，统筹城乡一体化发展也遇到一些新的问题，如农村经营制度和产权制度改革、土地流转、社区建设和管理，等等，各地都有探索和创新，但也引起了一些争论。理论界和新闻界的不同评论值得理解，但作为各级领导，应该头脑清醒，态度冷静，看不准的事情，不点头可以，但不要轻易摇头；不肯定可以，但不要轻易否定。应该旗帜鲜明地支持创新，鼓励探索，包容失误，只有这样，我们的事业才充满生机和活力。