陈光回忆录|积极发展大城市

（2013年5月在中央党校省部级班学习时的研究报告）

一、世界城市化规律对我国城市发展的启示

城市化具有普遍意义，它是世界上任何国家都不可能逾越的自然历史过程，每个国家或地区迟早都要进入城市社会。在这一进程中，不同国家和地区由于具体条件不同，其各自的城市化道路也可能不同，但这并不意味着人类的城市化运动无规律可循。作为城市化的某些本质特征和一般规律是客观存在的，它们在任何国家的城市化过程中都必然会得到体现并发挥作用，只不过作用机制、表现方式有些不同而已。

欧美等西方国家比较早地进入资本主义社会，这是一个比我国漫长封建社会进步和文明的社会。到了二十世纪，美国、欧洲等发达的资本主义国家，已经较好地完成了城市化进程，出现了许多以大都市为中心、卫星城市分布其周围且连成一片的广阔城市群，城市人口已占国家总人口的90％以上。西方发达国家在城市化的漫长历程中积累了很多宝贵经验，主要有四大规律，即工业化与城市化的双向互促规律、世界城市化的阶段性规律、城市空间分布上的梯度推进规律、大中城市的超先增长规律。

大中城市超先增长规律的主要内容是：在城市化发展的一定阶段中，大中城市超先增长具有客观必然性，因为：（1）原市区范围内迁入的人口迅速增加。东京、纽约、莫斯科、巴黎、伦敦、印度孟买、新德里、加尔各答、巴西圣保罗、孟加拉国达卡、巴基斯坦卡拉奇等大城市，在1970年就都成为几百万人口的大城市，2000年有的已超过1000万人。2012年，东京人口达到3670万、新德里、圣保罗、孟买、墨西哥、纽约超过或接近2000万人，其他城市都超过1300万人。（2）原有城市人口随城市地域的扩大而增加，逐步形成大城市群或大都市圈。大城市群的特征是：区域内城市高度密集，人口规模巨大，城市间具有建立在分工明确、各具特色、优势互补基础上的密切的经济联系，是一个国家和地区经济最活跃、最重要区域。 城市圈是指在城市群中出现的以大城市为核心，周边城市共同参与分工、合作，一体化发展的区域经济现象。1950年，超过200万人以上的大城市群共有17个，超过1000万人的大城市群只有2个：美国的纽约──新泽西，为1234万人；英国的大伦敦，为1025万人。到1985年，超过200万人以上的大城市群发展到99个，超过1000万人的大城市群发展到12个。到本世纪初，世界已经形成了五大城市圈：纽约大都市圈。面积13．8万平方公里，占美国面积的1．5％，人口6500万，占美国总人口的20％，城市化水平达到90％以上。北美五大湖大都市圈面积24.5万平方公里，人口超过5000万。东京大都市圈。面积3．5万平方公里，占日本全国面积的6%，人口将近7000万，占全国总人口的61％。巴黎大都市圈，总面积14．5万平方公里，总人口4600万。伦敦大都市圈，面积为4．5万平方公里，人口3650万。我国的长江三角洲都市圈跻身第六大城市圈，面积近10万平方公里，人口超过7240万。

大中城市超先增长规律给我们的启示是：正确地处理发展大城市经济和控制大城市规模之间的关系，是当代中国城市发展的一个重大战略问题。（１）不能把控制大城市规模与充分发挥大城市经济中心的作用对立起来，如下表所示，大城市在国民经济中的地位举足轻重，要实现国民经济既定的战略目标，必须充分发挥大城市作为经济中心的作用；（２）不能把控制大城市规模理解为完全不让其发展，应从区域经济发展的需要出发来建设和发展大城市；（３）由于工业与人口过度集中在大城市，导致环境恶化，因而应避免由盲目集中转成被迫疏散的浪费，对那些污染严重，大量耗用其能源、水源、原料及运输量很大的企业应严格控制，不允许其在大城市发展。大城市应该成为人才聚集中心、科技研发中心、金融中心、文化中心、航运中心、总部经济中心。

二、中国新型城市化进程中必须积极发展大城市

新中国成立以来，我国在城市发展上一直采取的是“控制大城市”发展的方针。1955年国家建委党组在《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中提出，“今后一般不应发展大城市”，对沿海旧有大城市和“一五”计划期内新建和扩建工业项目较多的城市，其人口发展规模“应予以严格控制”。今后“新建城市的规模，一般地以建设10多万—30万左右人的中小城市为主，并可适当地建设一些为一二个厂矿服务的工人镇”，“没有特殊的原因，不增建大城市”。《报告》还首次提出了大、中、小城市的划分标准：“五十万人口以上为大城市，五十万人口以下、二十万人口以上为中等城市，二十万人口以下的为小城市，为一二个厂矿服务所建立的居民点并不设市的为工人镇。”1956年5月国务院发布《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，再次明确提出控制城市规模，指出：“根据工业不宜过分集中的情况，城市发展的规模也不宜过大．今后新建城市的规模，一般的可以控制在几万至几十万人口的范围内。”1962年中共中央和国务院在《关于当前城市工作若干问题的指示》中，再次重申了控制城市规模的思想，指出：“今后一个长时期内，对于城市、特别是大城市人口的增长，应当严加控制。计划新建的工厂，应当尽可能分散在中小城市。”文革结束后，1978年第三次全国城市工作会议提出，“控制大城市规模、多搞小城市”。

1980年l2月国务院批转了国家建委召开的全国城市规划工作会议《纪要》，进一步明确、完善了城市发展指导方针，概括为：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”在这一方针指导下，我国的城市化取得历史性进展。1978年，全国城市化率仅为12.5％，2012年达到52.6%，34间年内提高了40个百分点，（当然，如果把在城市常住的1.8亿农民工去掉，真实的城市化率只有35%左右，发达国家城市化率一般在70%以上）。但是，随着时间的推移，长期坚持的“控制大城市发展”的城市建设方针越来越显现出局限性。

选择一条加速我国城市化的正确道路、确保顺利持续发展已成为历史的必然。中央已经敏锐地意识到了这一点。十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大的进一步补充是，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。 “十二五规划”明确指出，未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

按照中央在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”信号，我认为，中国城市化方针的选择必须转变战略思想，即从发展小城市为重点，转向以发展大城市为中心的大中小城市协调发展的新路子。具体言之，就是在继续控制特大城市规模的基础上，积极发展大城市，确保大城市的中心地位，增强其辐射功能；重点发展中等城市，提高人口的城市转化率；以县城为中心，精心运筹小城镇建设；积极引导农民逐步向集中化的社区聚集，尤其要高度注重大城市发展。其理由如下：

第一、世界城市化的大中城市超先增长规律表明，城市化发展最快的阶段，也就是大中城市超先增长规律发挥作用最明显的阶段。从城市发展的规律结构体系来看，城市化加速发展阶段的重要推动力便是大城市的超先增长。通过对改革开放以来的中国城市发展与国际城市发展比较，有三点值得我们注意：其一， 1988年，中国100万人以上的城市人口占城市总人口的25％，而世界总体、发达国家和发展中国家的这个比例已分别高达40％以上。其二，从城市人口集中程度及大城市的绝对数量看，中国相对世界其他国家和地区而言都是偏低的。如代表城市人口的集中程度的城市首位度，中国为1.25，前苏联为1.76，美国为1.75，印尼为2.97，巴西为1.27，日本为2.11，印度为1.06，在世界７个人口过亿的国家中，中国名列第六。其三，改革开放以来，尽管从城市发展的政策引导上，政府尽量控制大中城市的规模和数量，但统计数字表明，1978年--2008年，全国城市总数由193座增加到655座，其中市区总人口100万以上人口城市达122个，占18.6%；50-100万人口城市达118个，占18%；50万以下人口城市达415个，占63.4%，详见下表。可见，大中城市的规模和数量的发展是伴随着经济的发展而发展的，是不以人的意志为转移的。

第二，如果说自50年代初，中国开始了国家工业化的时代，那么自70年代末，中国则开始了农村工业化的时代。前者是通过集中的方式进行的，后者是通过分散的方式进行的。以乡镇企业为主体的分散式的农村工业化进程，是在形成城乡分割体制和城市化滞后的基本根源远未消除之前所不得不做出的选择。进入90年代以后，我国城乡经济的发展面临着新的变化与转折，即外延型的工业化扩张过程已基本结束，改变城市化过程滞后及第三产业发展不足的局面将成为我国现代化进程的中心内容，这意味着要加快我国农村人口向城市的转移，以及产业重心向第三产业的转移。国际比较的结果表明，在发展工业化、城市化进程中，只有工业与第三产业保持大体相似的就业份额，才能保证两者的顺利进行。中国也应基本符合或相对适应这一发展规律。2012年我国第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.1%，第二产业增加值比重为45.3%，第三产业增加值比重为44.6%。但是，由于大城市不大、小城镇太小所决定，除去北京、上海等大城市，我国多数省份二三产业的份额根本是不成比例的。青海、陕西、四川、重庆、湖北、河南、山东、江西、福建、安徽、浙江、江苏、吉林、辽宁、内蒙古、山西、河北等17个省区市第二产业所占比重超过50%，其中青海省比重最高达到57.9%，山西57.8%、河南57.1%紧随其后，而第三产业只有40%左右。问题的关键并不在于小城镇中第二、第三产业的比例相差几个百分点，而在于过度分散的小城镇化根本无力带动第三产业中各项服务业的发展。

第三，从近几年不断扩大的“民工潮”规模看，中国现有的大中城市仍具有相当大的人口容纳潜力。据统计，我国从经济相对不发达地区流向经济发达地区的农民工已达1.5亿多人，其中绝大部分为大中城市所吸纳，约90％的农民工有常年固定的工作，他们事实上已成为大城市中的居民。还有近1亿农民就地城市化。这表明，伴随着中国城市化进程的加速发展，城市正在向更广阔的农村腹地吸纳过剩人口。

第四，改革开放以来中国小城镇发展的实践表明，小城镇得以稳定、健康发展的基本前提，是大中城市强烈辐射与带动。苏、鲁乡镇企业的崛起和小城镇的建设受惠于上海的辐射，广东南部地区受惠于广州、香港、深圳等大城市的幅射，已是不争的事实。所以只有在大中城市获得较大发展的前提下，小城镇才能真正得以充分发展。没有大城市依托，小城镇活不下去。小城镇应该围绕大城市来发展，如果再加上自己的特色资源，形成了自己的特色产业，就更有前途。

第五、有人说大城市容易产生‘大城市病’，应该瘦身。我认为，‘大城市病’不是‘大’惹的祸，因此不应轻易谈瘦身，否则容易抹杀一些问题，不利于城镇化健康发展。”有人看到大城市‘生了病’，什么人多、车堵、出行难啊，就以为是‘大’造成的。可世界上同样还有很多大城市、特大城市甚至巨型城市没有‘生病’，甚至人口比咱们这些城市还多的城市也没‘生病’。比如美国纽约，比我们不少城市的人口密度都高，日本的东京、大阪等城市人口也很密集，但这些城市出行却很方便，看不到我们常见的‘城市病’，关键是管理科学高效。”

综上所述，在中国城市化进程的城市化布局中，大中城市超先增长应是具备可能性与现实性的必然选择，也是兼顾经济效益、社会效益、生态效益的必然选择。肯定大中城市的超先发展对我国目前的城市化道路的选择具有重要的现实意义，决不是说以后我们就去突击建造大中城市，忽视甚至否定小城镇的发展及其在国民经济中的作用。事实上，在整个城市的规模结构体系中，小城镇同样占据着极为重要的地位，发挥着大中城市不能替代的作用，对于那些人口众多的发展中国家来说尤其如此，所以，大中城市超先增长，并不意味着小城镇的不增长。其中的关键，在于大中小城市的相互协调、互为促进。也就是要：对城市化发展要有明确的认识，并确保大中城市的中心地位，增强其辐射功能；重点和积极发展中等城市，提高人口的城市转化率；以县城为中心，推进小城市建设；精心运筹小城镇建设；积极引导农民逐步向集中化的社区小城镇发展。