陈光回忆录|城镇化进程中的城市布局问题

（原载中央党校《理论动态》2013年第1976期）

城市布局问题，是稳步推进城镇化进程中一个事关全局的重大问题。

新中国成立以来，我国在城市布局上一直采取的是“控制大城市”发展的方针。1955年国家建委党组在《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中提出，“今后一般不应发展大城市”，对沿海旧有大城市和“一五”计划期内新建和扩建工业项目较多的城市，其人口发展规模“应予以严格控制”。今后“新建城市的规模，一般地以建设10多万—30万左右人的中小城市为主，并可适当地建设一些为一二个厂矿服务的工人镇”，“没有特殊的原因，不增建大城市”。《报告》还首次提出了大、中、小城市的划分标准：“五十万人口以上为大城市，五十万人口以下、二十万人口以上为中等城市，二十万人口以下的为小城市，为一二个厂矿服务所建立的居民点并不设市的为工人镇。”1956年5月国务院发布《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，再次明确提出控制城市规模，指出：“根据工业不宜过分集中的情况，城市发展的规模也不宜过大．今后新建城市的规模，一般的可以控制在几万至几十万人口的范围内。”1962年中共中央和国务院在《关于当前城市工作若干问题的指示》中，再次重申了控制城市规模的思想，指出：“今后一个长时期内，对于城市、特别是大城市人口的增长，应当严加控制。计划新建的工厂，应当尽可能分散在中小城市。”文革结束后，1978年第三次全国城市工作会议仍然提出，“控制大城市规模、多搞小城市”。

1980年l2月国务院批转了国家建委召开的全国城市规划工作会议《纪要》，进一步明确、完善了城市发展指导方针，概括为：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”在这一方针指导下，我国的城市化取得历史性进展。1978年，全国城市化率仅为12.5％，2012年达到52.6%，34间年内提高了40个百分点，（当然，如果把在城市常住的1.8亿农民工去掉，真实的城市化率只有35%左右，发达国家城市化率一般在70%以上）。但是，随着时间的推移，长期坚持的“控制大城市发展”的城市建设方针越来越显现出局限性。

选择一条推进我国城镇化的正确道路，合理安排城市布局，确保城镇化健康发展已成为历史的必然。

党的十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”。十七大提出“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。 “十二五规划”明确指出，未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

按照中央在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”信号，笔者认为，中国城市化布局的选择必须转变战略思想，即从发展小城市为重点，转向以发展大城市为中心的大中小城市协调发展的新路子。具体言之，就是在继续控制特大城市规模的基础上，积极发展大城市，确保大城市的中心地位，增强其辐射功能；重点发展中等城市，提高人口的城市转化率；以县城为中心，科学推进小城市建设；精心运筹小城镇发展；引导农民逐步向集中化的新型社区聚集。

一、 积极发展大城市

区域竞争，大城为首；大城强，则区域强。西方发达国家在城市化的漫长历程中积累了很多宝贵经验，其中一条就是大中城市的超先增长规律。即在城市化发展的一定阶段中，大中城市超先增长具有客观必然性。世界城市化的大中城市超先增长规律表明，城市化发展最快的阶段，也就是大中城市超先增长规律发挥作用最明显的阶段。东京、纽约、莫斯科、巴黎、伦敦、印度孟买、新德里、加尔各答、巴西圣保罗、孟加拉国达卡、巴基斯坦卡拉奇等大城市，在1970年就成为几百万人口的大城市，2000年有的已超过1000万人。2012年，东京人口达到3670万，新德里、圣保罗、孟买、墨西哥、纽约超过或接近2000万人，其他城市都超过1300万人。

从我国情况看，改革开放以来，尽管从城市发展的政策引导上，政府尽量控制大中城市的规模和数量，但统计数字表明，1978年--2008年，全国城市总数由193座增加到655座，其中市区总人口100万以上人口城市达到122个，占18.6%；50-100万人口城市达到118个，占18%；50万以下人口城市达到415个，占63.4%。可见，大中城市的规模和数量的发展是伴随着经济的发展而发展的，是不以人的意志为转移的。

但是应该承认，与国际城市发展比较，从城市人口集中程度及大城市的绝对数量看，中国相对世界其他国家和地区而言都明显偏低。因此，推进城镇化科学发展，必须合理规划，科学布局，积极发展大城市，充分发挥中心城市的龙头带动作用，以此带动中小城市协调发展。

积极发展大城市，关键是明确大城市的城市功能定位。大城市应该成为辐射周边的政治中心、经济中心、文化中心、创新中心、新兴产业发展中心、对外合作中心、社会服务中心、人才聚集中心、科技研发中心、金融贸易中心，人口应在100万—500万左右。

要围绕中心城市的功能定位，坚持规划引领，做到高端规划、超前规划、一体规划、统筹规划、严格规划，不断优化各功能区、产业区布局，提升市区功能品质，以高层次、高质量的规划引领市区高水平发展。要高度重视土地集约利用，建造紧凑型城市。

要抓住关键，把培育支柱产业、强化产业支撑放在提升市区功能的首要位置，用产业的规模确定城市的规模；大力推进产业服务化、高端化、特色化、园区化、一体化，努力增强城市综合经济实力；坚持生态优先，以人性化、低碳化、生态化为目标，加快推进大气和水污染治理等重大生态修复工程建设，着力打造生态城市，对那些污染严重，大量耗用能源、水源、原料及运输量很大的企业应严格控制，坚决禁止其在大城市发展。

要坚持功能为本，以重大基础设施为支撑，大力推进信息化建设，着力提升市区综合服务功能；认真研究现代城市发展的趋势和特点，按照人性化、市场化、国际化、现代化的要求，真正以现代化大城市的发展理念来谋划和推进城市管理，切实强化体制机制创新，防止“大城市病”的发生。

在此同时，要高度重视、认真研究加快以现有大城市为龙头的城市群建设，加快以直辖市、省会城市和副省级城市为中心的都市圈建设。

二、重点发展中等城市

中等城市是城市体系中的重要环节,在发展中国家城镇化进程中的作用得到越来越多的关注和重视。国际上有关专家对几十年来世界中小城市的研究表明,在快速城市化的过程中,中小城市能够较好地适应并协调经济、社会和政治等各方面的深刻变革,更适宜提供优质人居环境,更加有利于可持续发展。中等城市市区和近郊区人口一般在20万—100万为宜。

我国改革开放以来的实践也充分证明，中等城市在区域社会发展和城镇化进程中的优势地位是无可替代的。中等城市不仅处于城市体系金字塔结构的中部，上接大城市，下连小城镇，而且往往是传统县域的区域中心，具有大城市和小城镇不可替代的功能。首先，中等城市是农村富余劳动力的主要流向地和吸纳地。由于中等城市处于城镇体系的中间环节，市场机制发挥作用比较充分，农民进城的“门槛”较低，劳动力转移的难度和风险也较低，中等城市对合理分流农村富余劳动力和控制农村人口盲目流向大城市起到了“蓄水池”和“截流闸”的积极作用。其次，中等城市的城市化成本相对较低，城市基础设施建设和生活设施的建设成本也较低，环境容量较大，生活质量也相对较高。 第三，由于中等城市的规模适中，城市发展的弹性较大，产业结构调整空间也相对较大，城市发展的灵活性强，可以发展为多种类型的城市，使区域内城市呈现多姿多彩的特色。

中等城市必须按照城乡一体化发展的要求进行。一是城乡规划布局一体化。坚持规划先行，把全域作为一个整体统筹谋划，对城乡产业、人口、用地、城乡建设、生态环境等统一规划布局，构建起城乡一体、无缝对接的规划体系。形成中心城、小城市、小城镇、农村新社区、基层村梯次分明、布局合理的城乡空间新格局。二是城乡产业发展一体化。按照“经济布局区域化、产业发展集群化、资源配置市场化”的思路，优化产业区域布局，推动产业融合、村企融合，形成产业板块。三是城乡基础设施建设一体化。按照“区域共建、城乡联网、设施共享”的思路，加快推进城市供水、供电、供气、供暖、通讯等基础设施向农村延伸，推进城乡公交一体化，建立农村垃圾集中治理体系，净化农村环境。四是城乡公共服务一体化。以完善公共财政体制和多元化投入机制为支撑，加快推动教育、卫生、科技、文化、体育等公共服务向农村覆盖，特别注重优化城乡教育和医疗布局，提高农村办学和医疗水平。五是城乡就业和社会保障一体化。按照“城乡一体、全面覆盖”的思路，从制度层面建立完善覆盖城乡的就业、养老、医疗等民生保障体系。六是城乡社会管理一体化。大力推行农村社区化管理，为农村居民提供医疗卫生、文化体育、社区警务、计划生育等“一揽子”服务，实现农村社区化服务全覆盖。

中等城市发展要着力促进“三个集中”。一是做好土地流转文章，促进土地向规模经营集中；二是做好产业聚集文章，促进工业向园区集中；三是做好户籍制度配套改革文章，促进人口向城镇集中。要从实际出发，认真研究放开农民户籍限制以及平等享受相关权益的政策，使农民能够进得来；要加快一体化保障进程，确保进城农民过得好；将进城农民的就业服务、住房保障、子女上学、医疗养老等基本公共服务纳入城镇保障范围，与城镇居民统筹安排。要积极探索城乡社保对接的有效办法，实现城乡社会保障互联互通、互转互换。要积极探索承包地、宅基地自愿有偿退出机制。对已在城镇买房定居的农民工，凡自愿退出农村承包地和宅基地的，可通过纳入城镇社会保障和公共服务体系并给予相应经济补偿，降低农民进城成本。不愿退出的，应尊重意愿并从制度层面予以保护。

三、以县城为中心，科学推进小城市建设

小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。我国现有2200个左右的县城，其中一些已领先一步发展成为小城市。这些县城的全国平均人口不足3万人，如果以此为基础扩建成为10万－20万人左右的小城市，则可吸纳农村剩余劳动力2－3亿人，仅此一项即可解决我国农村剩余劳动力的转移问题。

引导小城市健康发展，当务之急是强化以下措施：(1)加强小城市发展的宏观战略规划，选择一批重点县城优先发展。条件是区位条件好、经济水平高、人口相对密集、基础设施亟待改善、具有发展潜力。适当扩大行政区域，充分发挥规模优势。各省级政府都应抓紧编制区域规划，调整小城市布局，并加强规划的实施管理。(2)采取措施，引导农村人口向小城市聚集。放开户籍管理，实行以居住地登记常住户口和以职业划分农业人口和非农业人口，鼓励农民到小城市安家落户；鼓励和引导各类企业向小城市工业园区集中，在土地使用和信贷政策上给予支持。(3)按市场经济原则，广开渠道，吸纳资金，加大小城市基础设施建设投入，动员各方面的力量加快小城市建设。(4)按照规划、设计、建设、配套、管理、绿化美化都必须创一流的原则，千方百计提高小城市规划、建设和管理水平，并通过典型引路，引导小城市建设有特色、上档次。(5)因地制宜，发挥优势，扬长避短，招商引资，加快二三产业发展，下决心建设产业优势突出、经济实力强的小城市。(6)深化改革，加快制度和体制创新，加快重点小城镇建设，健全镇级财政，建立职能明确、结构合理、精干高效的政府办事机构。

四、精心运筹小城镇发展

肯定大中城市的超先发展对完善我国目前的城镇化布局具有重要的现实意义，决不意味着忽视甚至否定小城镇的发展及其在国民经济中的重要作用。事实上，在整个城镇的规模结构体系中，小城镇同样占据着极为重要的地位，发挥着大中小城市不能替代的作用，对于那些人口众多的发展中国家来说尤其如此。

小城镇规模虽小，关键在提高品位，形成特色。要彰显特色文化，重视历史文脉传承和保护，精心构思、个性打造，突出“精气神”的感染力，避免百城一面、千镇一色。要培育特色产业，依据资源禀赋，实施错位发展、特色发展、绿色发展，围绕打造特色经济、做强特色产品，加强配套支撑，扩大规模效应，逐步形成小商品、大市场，小产品、大产业，小企业、大群体，小资本、大聚集，低成本、高效益的县域城镇特色经济发展格局。要打造特色品牌，深入挖掘优势，精心培育扶持，着力打造一批核心竞争力强、市场占有率高的名牌产业、名牌企业、名牌产品。

小城镇也需要夯实基础，完善承载功能。要以小城市为单位，统筹市域城镇的交通、供水、供电、供气、通信、污水处理、垃圾焚烧利用、等基础设施建设和运营。提高生态文明建设水平。加快市域城镇医疗保健、体育娱乐、文化教育等公共事业发展，改善居民生产生活条件。

小城镇要达到应有的规模聚集效应。应该选择一批基础条件好、发展潜力大、辐射带动面广的特色镇、产业强镇，通过省市县联合推动、政策倾斜、市场运作，加快要素聚集，使之成为带动县域城镇化加快发展的新增长极。要把培育经济强镇作为以中等城市为单位整体推进县域经济科学发展的重要内容，选择一批培育潜质大的重点镇实施扩权强镇试点，赋予其县级经济类项目核准、备案权和部分社会事务管理权，强化竞争、增强活力，形成梯次发展、后续跟进、整体提升的发展态势。

五、稳妥推进新型农村社区建设

尊重群众意愿，规范有序地建设新型农村社区，引导农民从原居村庄逐步向集中化的社区聚集，是农民既不离土也不离乡的城镇化，也是统筹城乡发展，改变农民生产生活方式的民生工程，必须从实际出发，既要大力推进，又要稳步发展，切实把这件事关群众切身利益的好事办好。

科学规划，分类推进。要把新型农村社区纳入城镇体系建设规划，按照宜合则合、宜迁则迁、宜居宜业的建设原则，科学确定新型农村社区建设布点和建筑类型，积极推广园区带动、村企共建、强村兼并、多村联建等成功模式，防止脱离实际，片面追求高楼化、去农村化。坚持梯次推进、有序建设，对城中村、城郊村、园区村、矿区村和镇驻地村优先整合，引导弱小村、空心村向中心村聚集；对处于深山区、煤矿塌陷区、地质灾害威胁区等不宜居住的村庄，完善后续保障，实施整体搬迁；对历史文化名村和标志性古建筑、古街区，要注意保护。

尊重民意，增加民利。要严格程序，社区选址、规划、搬迁、建设等重大事项，必须经村民代表会议审议通过，让农民代表全程参与，确保群众的知情权、选择权和监督权。要多渠道探索土地整理后高效增值方式，确保土地出让收益绝大多数用于社区化改造，降低农民购房费用。要细算经济账，通过跨区共建生物质供气、供暖设施等办法，降低农民入住社区后的生活成本。要突出重点，通过预留城乡建设用地增减挂钩节余指标、部门援建、企业共建等方式，大力培植社区产业发展，做到产区共建、融合发展，确保社区化改造后农民收入更多、生产生活更加便利。

完善功能，优化服务。借鉴城市基础设施建设投资运营办法，加强农村社区基础设施建设。创新农村社区管理服务方式，设立社区综合服务中心，将县级各类行政审批、证照办理、公共服务职能逐步延伸到农村社区，建立健全公共服务、经营性服务、互助性服务“三位一体”的社会化服务体系。