陈光回忆录|浅议转变政府管理经济职能

搞活企业是经济体制改革的中心环节。我国的城市经济体制改革已经进行了四年，但企业活力仍然不足。究其原因，主要是现行政府机构及其传统的管理经济职能，对企业限制过多、统得太死。因此，转变政府管理经济的职能，已成为搞活企业、推动经济体制改革不断深化的当务之急。作为全国16个机构改革试点城市之一的山东省潍坊市，去年以来，在转变政府管理经济职能方面进行了一些有益的探索。

一、明确目标是转变政府管理经济职能的前提

政府机构应该具备哪些管理经济的职能？按照经济性质分类，即以管理对象为标准，基本上可分为工业管理职能、农业管理职能、财政金融管理职能、交通运输管理职能、商业管理职能、外贸管理职能、以及公用事业管理职能等几大块；按照职能性质分类，即以管理主体为标准，则大致可以概括为16个字：统筹规划，组织协调，检察监督，提供服务。

但是，在旧的管理体制下，由于政企职责不分，政府总是以社会生产直接经营者的身份参加经济活动，通过专业管理机构对企业进行微观管理，从决策、计划、生产调度、物资调拨，到劳动工资、职工教育，乃至住房分配、环境卫生、计划生育票证发放等等，无一遗漏。政府机构包办企业业务、行政工作的后果，造成政企职责不清，形成“有权无责，无权有责”的权、责、利隔绝状况，不但影响着企业积极性的发挥，而且削弱了政府机构管理经济的应有作用。

针对上述问题，潍坊市明确提出，这次机构改革的指导原则是，以转变政府管理经济职能为主要内容，以搞活企业、发展社会生产力为根本出发点和落脚点，逐步实现政府对企业的管理由直接控制为主，转向间接控制为主，使企业真正成为相对独立的商品生产者和经营者。市委市政府从本市城区小、带县多的实际出发，提出了转变政府管理经济职能的具体目标，即抓好三个转变：首先是管理内容的转变，从过去主要忙于定指标，批项目，分物资，分资金，转到主要搞好统筹协调、掌握政策、组织协调、提供服务、检察监督方面来。具体就是：（1）根据国家经济发展战略与中长期发展规划和本地条件，制定本地区经济和社会发展的战略与中长期规划、年度计划以及实现目标的经济政策和措施。（2）搞好城市的规划建设和管理，进行环境的综合整治，搞好文化、教育、卫生、科技、社会福利事业和各项服务事业，维持好社会治安，为企业发展、商品生产创造良好的外部环境。（3）用经济手段，引导企业按照市场需求进行生产经营，并指导企业的专业化协作、横向经济联合、技术改造和经营管理现代化。（4）通过制定行政和经济法规，从制度上保护企业的合法权益。其次是管理范围的转变。要从主要管理少数直属企业，逐步转到对各行业的全部企业，包括省属、市属、县属、乡镇办、村办乃至个体企业实行行业管理上来。第三是管理方法的转变。要从主要运用行政手段，直接控制企业的产供销人财物，直接干预企业的微观经济活动，逐步转到主要运用经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段，从整个经济活动方面进行宏观调控和调节上来。

二、机构改革是转变政府管理经济职能的关键

我国现行的各级政府经济管理机构，基本上是建国初期参照苏联模式建立起来的。多年来，这些机构在行使政府职能、加强宏观管理、组织生产经营、衔接上下关系等方面，发挥过积极作用。但是，随着政府管理经济职能的转变，这种机构模式已经显得越来越不适应。主要表现为：政企不分，部门林立，阻碍简政放权；纵向管理，条条控制，阻碍横向联合；机构重叠，互相扯皮，阻碍企业提高经济效益；条块分割，信息闭塞，阻碍宏观调控。很显然，这种机构模式不改革，只凭一般号召、原则要求，转变政府管理经济职能的目标是不能实现的。潍坊市按照转变政府职能这一要求，在广泛调查研究、反复修改论证的基础上，制定了市级经济管理机构的改革方案，并从去年进行了实施，其主要做法是：

强化综合经济管理部门。先后撤销了经委、一轻局、二轻局、机械局和纺织、化工、电子、建材公司，组建了工业委员会。撤销了财贸委、商业局、粮食局、供销社，组建了商业委员会。撤销了农业局、林业局和水产、农机公司，强化了农业委员会。撤销了房管局、城建局，强化了城乡建设委员会。撤销了教育局、职工教育办公室，组建了教育委员会。同时还强化了计划委员会、科学技术委员会、经济体制改革委员会。

充实加强经济调节和经济检查监督部门。将原来分别归财贸委、计委、经委、建委的财政局、税务局、工商局、物价局、物资局、劳动局、环保局、标准计量局，改为直接归市政府领导的职能部门，并且在人员编制上给予充实加强

削减企业主管部门。对现有的企业主管局和行政性公司，首先进行职能分解转移：生产经营职能还给企业，行政管理职能转到政府有关部门，社会职能放到城区，实行块块管理。在此基础上，予以精简撤并，形成政府领导下的综合委单层次对企业的机构模式。

通过改革，潍坊市参加改革的市级经济管理部门，由原来的45个减少到23个，减少了48.9%；工作人员由1994人减少到1192人，减少了40.2%。在市级经济管理部门中建立了四大系统：一是综合经济管理系统，由计划委员会、工业委员会、交通委员会、商业委员会、城乡建设委员会、对外经济贸易委员会、农业委员会、教育委员会、科学技术委员会9个部门组成。二是经济调节和检查监督系统，由财政局、税务局、审计局、工商局、劳动局、物价局、统计局、物资局、环保局、标准计量局、人民银行等11个部门组成。三是经济司法系统，由中级人民法院经济法庭、检察院经济检查处、司法局经济律师公证部门、公安局经济侦察机关等四个部门组成。四是经济信息咨询和经济战略研究系统，由经济体制改革委员会和经济技术和社会发展战略研究委员会两个部门组成。这四个系统从去年11月开始运行，效果很好，企业明显的感到政府部门的工作效率高了，对企业的干预少了，文件少了，报表少了，会议少了，检查评比少了，乱摊排少了，企业的经济效益有了明显提高。

三、 配套改革是转变政府管理经济职能的保证

现行政府机构与经济体制和政治体制有着密切的联系。因此，要完成转变政府管理经济职能的任务，光凭政府本身机构设置的变动是不够的，必须同时搞好与之紧密联系的配套改革。潍坊市在机构改革过程中主要抓了三个方面的配套改革。

第一，建立生产要素市场。围绕经济管理机构传统的定指标、批项目、分资金、分物资等职能的转移，建立了生产资料、金融、科学技术三个市场。生产资料市场，自去年8月建立以来，已经形成了钢才材、木材、水泥、煤炭等13个专业批发市场，并在潍城区、青州市和高密、诸城等县，建立了与之联网的生产资料市场，还在各地乡镇建立了360处物资供应站，基本上形成了城乡连接、纵横交错、大中小配套的物资流通网络，每天平均物质销售额上百万元。金融市场，从去年12月建立以来，陆续形成了同业资金拆借、商业票据承兑贴现、外汇调剂、同城票据交换、债券发行等五个资金融通专业市场，目前已拆借资金2.7亿元，办理承兑贴现和再贴现5000多万元，票据交换4500多万元，使全市资金周转加快了两天。技术市场于去年下半年建立以来，已经举办了四次较大规模的技术交易会，成交技术项目1339项 ，受理技术咨询710项，交流招聘科技人才132人。

第二，调整城区政府管理权限。本着有利于城市配套服务和发展第三产业的原则，解决“机关办社会”问题，将原来市经济管理机构包揽的民兵武装、治安保卫、住宅管理、计划生育、环境卫生、市容美化、市场管理、商业服务等项职能，以及相应的部门，配套下放到城区。为了增强城区经济活力，使城区有能力承担市有关部门转移出来的职能，将一些小型工商企业的管理权，下放到城区，建立了完整的区级财政。机关办的幼儿园、托儿所、职工医院、职工学校等事业单位，也交由城区管理。

第三，进一步搞活企业。围绕分解转移原经济管理机构包揽的企业生产调度、产品开发、物资供应、产品销售等智能，进一步深化企业改革。首先扩大了厂长负责制的试点范围，推行了厂长任期目标责任制和离任审计制，提高厂长的决策水平和用权能力。在一些部门精简撤并前，普遍检查了简政放权情况，对还没有放给企业的权力，毫不保留的放下去。其次，改革企业内部分配制度，完善了各种形式的经济承包责任制，对全市50%以上的企业实行浮动工资，按职工贡献大小拉开档次。在去年年底以前，将全市今年的85亿元工业总产值计划和其它经济效益指标，全部承包到企业，落实到车间班组和职工。三是按照所有权与经营权分离的原则，对全市480个小型国营商业和饮食服务网点实现了转、改、租经营，并进行了大中型企业实行承包经营责任制和小型国营工业企业实行租赁制试点，同时大力发展横向经济联合，在巩固完善提高现有289个经济联合体的基础上，围绕发展名牌产品和短线拳头产品，形成一批不同形式、不同层次的企业集团。

（原载《社会学与社会管理》1987年第4期）