两次创建国家级田园综合体，政策的变与不变在哪里？

田园综合体是与城市和工业相对的一个农业农村综合开发项目，是乡村振兴的重要平台之一。自2017年国家首次开展田园综合体建设试点工作以来，中间中断了3年，直到2021年再次重启国家级田园综合体建设试点。两次创建工作的依据分别是《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办〔2017〕29号，以下简称《2017年通知》）和《关于进一步做好国家级田园综合体建设试点工作的通知》（财办农〔2021〕20号，以下简称《2021年通知》），通过比较两份文件的异同，结合当前农业农村政策环境的变化，我们能更好地把握国家级田园综合体的创建要点，指导各地田园综合体建设试点工作不跑偏、不变形、不走样，确实把财政资金用好，助力新时代乡村振兴的伟大实践。

一、关于“田园综合体”实质的不变与变化

《2017年通知》指出：“深入推进农业供给侧结构性改革，适应农村发展阶段性需要，遵循农村发展规律和市场经济规律，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，支持有条件的乡村加强基础设施、产业支撑、公共服务、环境风貌建设，实现农村生产生活生态‘三生同步’、一二三产业‘三产融合’、农业文化旅游‘三位一体’，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径，逐步建成以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。”

《2021年通知》指出：“坚持农业现代化与农村现代化一体设计和一并推进，支持有关地区立足资源禀赋优势，集智慧农业、创意农业、农事体验、科素教育为一体，贯通产供加销，融合农文教旅，建设生态优、环境美、产业兴、消费热、农民富、品牌响的乡村田园综合体，持续探索将绿水青山转化为金山银山的有效路径 。”

其不变的地方在于田园综合体是一个农业农村综合开发项目，需要农业现代化与农村现代化一体设计和一并推进。

其变化的地方是对田园综合体属性特征的重新梳理和优化完善，《2017年通知》是4个“三”（农村生产生活生态“三生同步”，一二三产业“三产融合”，农业文化旅游“三位一体”，集循环农业、创意农业、农事体验于一体），《2021年通知》优化升级为3个“四”（集智慧农业、创意农业、农事体验、科素教育为一体，贯通产供加销，融合农文教旅）和1个“六”（生态优、环境美、产业兴、消费热、农民富、品牌响）。

具体而言：一是将一二三产业“三产融合”进一步提炼成更可操作的生产、供应、加工、销售4个环节的一体化模式；二是将农业文化旅游“三位一体”扩充为农业、文化、教育、旅游，进一步拓展了农业的多功能性；三是在循环农业、创意农业、农事体验细化为智慧农业、创意农业、农事体验、科素教育，突出科学技术在农业发展中的重要作用；四是将农村生产生活生态“三生同步”替换成“生态优、环境美、产业兴、消费热、农民富、品牌响”6个更为具体化的发展目标，为田园综合体指标体系的建立提供更为明确的指引。

二、重点建设内容的调整优化

《2017年通知》指出：“围绕田园综合体的建设目标和功能定位，重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。 ”这六大体系相对完整，但在我们给各地编制田园综合体发展规划、进行申报工作时也发现，存有不同体系之间界限模糊、难以区分的问题，如生产体系涉及高标准农田建设和“田园+农村”基础设施建设等内容，但是生态体系、服务体系都涉及到一部分公共服务设施，很难完全区分开；农业经营体系和运行体系均涉及利益联结机制，同农民增收相关，在规划设计中也难免存有重合的部分。

《2021年通知》里回归到从“促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”三个方面来明确田园综合体建设试点的重点任务，层次更为清晰，与“全面推进乡村振兴，实现农业农村现代化”新的历史任务无缝衔接，具有更强的指导性和可操作性。

三、申报程序和建设管理上的同与不同

首先我们注意到在建设方式上，《2021年通知》与《2017年通知》一样，均按照三年规划、分年实施的方式开展田园综合体建设试点；在中央财政支持方面，经财政部年度考核评价合格后，试点项目可继续安排中央财政资金；在省以下财政层面，采取先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作、政府引导基金等方式支持试点项目建设。

在立项前提上，《2021年通知》对开展田园综合体建设试点提出七大需要具备的前提条件：在农业农村基础设施较为完备、农业生态资源条件较为优越、特色产业优势较为明显、农村基层组织和市场主体试点积极性较高、开发主体已自筹资金投入较大且自身有持续投入能力、农村综合改革工作基础较好的地区，以一定数量村庄构成的特色片区为开发单元。与《2017年通知》相比，主要增加“开发主体已自筹资金投入较大且自身有持续投入能力”“农村综合改革工作基础较好的地区”这两点，以进一步保障项目建设投入以及获得当地人民群众和政府政策的更多支持。

两个通知上的申报程序没有变化。申报主体是县级人民政府，通过省级择优立项后，再报财政部评议。在试点省份上，《2017年通知》上是在18个省份开展，《2021年通知》上有所减少，要求在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、云南等13个省份开展田园综合体建设试点，每个试点省份安排1个试点项目。值得注意的是，非试点省份也可以根据实际需要，以相关通知意见为依据，推进省级田园综合体建设试点工作，只是中央财政不出钱。

《2017年通知》要求申报时提交田园综合体发展规划和年度实施方案，《2021年通知》简化为提交田园综合体实施方案。实施方案的内容包括：田园综合体的基本情况、可行性论证情况、发展目标、功能定位、空间布局、建设内容和任务、预期成果，形成“任务清单”、“负面清单”，明确年度工作进度安排，明确田园综合体建设、管理主体，对投资估算与资金筹措方案、社会资本参与情况进行说明，对可持续运营机制进行论证。与《2017年通知》相比，增加了“可行性论证情况”“任务清单、负面清单”“社会资本参与情况说明”“可持续运营机制论证”等内容，减掉了“资源环境评估分析”等内容。

《2021年通知》在田园综合体用地上进一步给出明确的意见，“坚持依法依规用地，坚持节约集约用地。落实农村一二三产业融合发展用地政策，支持国家级田园综合体建设。优化用地审批和规划许可流程，优先安排农村产业融合发展用地，支持符合要求的国家级田园综合体建设试点项目实施。探索实施点状供地、‘农业+’混合用地等灵活供地新方式。保障设施农业发展用地，支持试点区域内的设施农业发展。落实农业设施用地政策，鼓励通过入股、租用等方式，将村集体闲置房屋、废弃厂房或经营性建设用地用于国家级田园综合体建设。大力盘活农村存量建设用地，推动国家级田园综合体发展智慧农业、循环农业、创意农业、农事体验等产业。”因此，各地可以将点状供地、农村集体经营性建设用地入市等用地政策率先用于田园综合体建设试点项目上。

此外，《2021年通知》提出试点县（市、区）要建立试点工作台账，按照包容、审慎的原则，推动试点地区先行先试，对出现的苗头性问题，及时给予指导纠偏，稳步推进试点项目建设。试点过程中的重大事项，应及时向省级财政部门报告。省级财政部门要建立激励约束机制，按照试点实施方案，重点围绕项目推进、政策保障、机制探索、试点成效、资金使用的规范性和绩效管理等方面，及时开展年度评估，于后续年度3月底前将年度评估报告报送财政部。由于强化了年度评估管理，列入国家建设试点名单的田园综合体，有必要聘请专家团队指导国家级田园综合体建设试点工作。

（本文作者系凤凰网山东特约撰稿人、经济学博士、著名县域战略定位专家 吴炜峰）