新闻分析：中国重塑地方政府融资模式

原标题：新闻分析：中国重塑地方政府融资模式

新华网北京8月21日电（记者任峰）8月21日，北京市招标发行了105亿元地方政府债券。至此，在中国地方政府债券自发自还十个试点地区中，已有8个省（市）完成债券发行。

地方政府债券在中国并非新鲜事物。2009年，为应对全球金融危机，地方政府被允许在国务院批准额度内发行债券。不过，由于当时地方政府债券发行渠道尚未建立，2009年和2010年的地方政府债券由财政部代理发行，代办还本付息。

此后的两年里，上海、浙江、广东、深圳等地区开始在中央政府批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息。2013年，这一试点扩大到江苏、山东两省。

“财政部代办还本付息能够最大程度保证债券的偿还能力，但也使得发债主体和偿债主体不完全一致，不利于强化地方政府的偿债责任和风险控制意识，增加了债务违约风险。”中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌说。

近年来，中国地方政府债务规模急速扩张。审计署公告表示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约108859亿元。

面对庞大的债务规模，地方债改革迫在眉睫。地方政府债券自发自还被认为是解决方案之一。也就是说，试点地区不但要自行发行债券，而且要承担债券还本付息责任，而不是像之前一样由财政部代还。

自2014年5月起，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十个地方政府开始试点债券自发自还。6月23日，广东省招标发行了今年首只自发自还的地方政府债券。

地方债自发自还与以往相比的最大不同之处在于，引入信用评级和强调信息披露。

中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军说，政府发债需要一个标准来衡量风险，而评级是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考，是一种市场约束和风险预警机制。

一般而言，债券信用评级是评级机构对债券发行人是否具有按时、足额偿还债务的能力和意愿所发表的意见。这将反映出各地债券风险和发展水平差距。

从目前已经披露债券评级报告来看，尽管8个地区经济发展程度不同，信用评级机构也不相同，但无论是东部发达地区的北京、广东，还是西部地区的宁夏，8个地区政府债券都获得AAA的最高信用评级。财政部对AAA级的解释为，“偿还债务的能力极强，基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低”。

一种普遍的观点是，无论评级结果如果，引入评级本身就意味着中国地方债管理越来越强调市场约束，有利于形成一种公开透明的运作机制。

对地方政府而言，获得AAA的最高评级有助于降低发行利率、控制发债成本，但低成本募集来的资金并不能随意使用。地方自主发债在重塑财政纪律的同时，也需要借机加快公共基建项目建设，以支持经济增长。

按财政部要求，债券资金严禁用于楼堂馆所等中央明令禁止的项目建设支出，而应优先用于棚户区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设发展等重大公益性项目支出。

目前，试点地区的债券发行工作进展顺利。然而，指望自发自还试点一揽子解决地方债务风险问题还不现实。

“在地方政府预算尚无硬约束情况下，如何给地方政府信用评级仍是挑战，阳光举债改革是循序渐进过程。”兴业银行首席经济学家鲁政委说。

对此，财政部部长楼继伟认为，未来中国地方政府债券自发自还试点还将继续扩大，同时要做好两项基础性工作。一是推行权责发生制的政府综合财务报告制度，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府家底；二是建立健全考核问责机制，倒逼政府珍惜自己的信誉，自觉规范举债行为。